国家旅游局


国家旅游局关于下发《全国旅游质量监督管理所机构组织与管理暂行办法》和《旅行社质量保证金赔偿试行标准》的通知
国家旅游局



各省、自治区、直辖市旅游局，计划单列市旅游局，副省级城市旅游局，新疆生产建设兵团旅游局，苏州、桂林市旅游局：
现将《全国旅游质量监督管理所机构组织与管理暂行办法》和《旅行社质量保证金赔偿试行标准》下发给你们，请遵照执行。

全国旅游质量监督管理所机构组织与管理暂行办法
为维护海内外旅游者和旅游经营者的合法权益，加强对全国旅游服务质量的监督管理，根据《旅行社管理条例》和国家旅游局的有关规定，制定本暂行办法。
一、机构设置
旅游质量监督管理所（以下简称“质监所”）的设置遵循分级设立的原则，全国设置国家和省级质监所，地市以下的质监所设置，由省、自治区、直辖市旅游局根据旅游业发展的实际情况，提出建议，报当地人民政府决定。
质监所的机构设置和人员配备，本着适应需要和精简高效的原则，由旅游局决定。
二、职责范围
各级质监所严格按照委托或授权的职责范围开展工作。
国家旅游局质监所的职责范围是：①指导全国质监所的工作；②受理并处理各类旅游质量投诉案件；③受理并处理中央各部门开办设立的国际旅行社和经营出境旅游业务的国际旅行社质量保证金的赔偿案件；④直接处理重大的跨省、自治区、直辖市的旅游投诉案件；⑤协同有关司指导
全国旅游市场检查工作；⑥协同有关司组织实施全国旅游质监员的培训与考核工作。
省、自治区、直辖市质监所的职责范围是：①指导本省范围内的各级质监所工作；②直接处理本地区重大的和跨地、（州）、市、的投诉案件及省级各部门的旅游企业的投诉案件；③受理并处理本省（市、区）旅游局收取并管理其保证金的旅行社质量保证金赔偿案件；④根据委托授权
开展旅游市场检查工作。
地市级以下质监所的职责范围，由省、自治区、直辖市旅游局提出意见报当地人民政府确定。
地方各级旅游局质监所管辖同级旅游局收取并管理其保证金的旅行社的保证金赔偿案件。
三、基本工作制度
1．各级质监所接受同级旅游局的领导和监督；旅游局对其质监所在委托范围内的工作承担法律责任。各级质监所同时接受上级质监所的业务指导。
2．国家旅游局负责制定全国质监所工作的规章制度。省、自治区、直辖市旅游局根据国家旅游局制定的规章制度，制定本地区的具体规定。各级质监所根据质监工作的规章制度开展工作。
3．各级质监所要及时处理受理的投诉；对于不属委托授权范围的投诉案件，要在七日内移交有关部门处理。
4．各级质监所对旅行社质量保证金的赔偿决定，由旅游局负责人核准。
5．各级质监所进行市场检查和行政执法，必须获得依法授权或委托。
6．各级质监所对于重大疑难案件，可以建立专家咨询制度。
7．各级质监所要根据委托授权的职责范围，建立健全内部工作制度。
8．各级质监所实行所长负责制。质监所所长由旅游局党组任命。各级质监所所长的任命要向上一级质监所备案。质监所配备的质监员要逐步实行资格考核认定，质监员的培训、考核和资格认定由国家旅游局有关司室会同质监所组织实施。
四、其他
本办法自发布之日起施行。国家旅游局1995年7月1日下发的《全国旅游质量监督管理所机构组织与管理暂行办法》（旅管理发〔1995〕123号）同时废止。



第一条 为了维护旅游者的合法权益，根据《旅行社管理条例》和《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》及有关法律、法规制定本赔偿试行标准。
第二条 因旅行社的故意或过失未达到合同约定的服务质量标准，造成旅游者经济损失的，旅行社应承担赔偿责任。
第三条 由于不可抗力因素或旅游者本身原因造成旅游者经济损失的，旅行社不承担赔偿责任。
第四条 旅行社收取旅游者预付款后，因旅行社的原因不能成行，应提前三天（出境旅游应提前七天）通知旅游者，否则应承担违约责任，并赔偿旅游者已交预付款10％的违约金。
第五条 因旅行社过错造成旅游者误机（车、船），旅行社应赔偿旅游者的直接经济损失，并赔偿经济损失10％的违约金。
第六条 旅行社安排的旅游活动及服务档次与协议合同不符，造成旅游者经济损失，应退还旅游者合同金额与实际花费的差额，并赔偿同额违约金。
第七条 导游未按照国家或旅游行业对客人服务标准的要求提供导游服务的，旅行社应赔偿旅游者所付导游服务费用的2倍。
第八条 导游违反旅行社与旅游者的合同约定，损害了旅游者的合法权益，旅行社应对旅游者进行赔偿。
1．导游擅自改变活动日程，减少或变更参观项目，旅行社应退还景点门票、导游服务费并赔偿同额违约金。
2．导游违反约定，擅自增加用餐、娱乐、医疗保健等项目，旅行社承担旅游者的全部费用。
3．导游违反合同或旅程计划，擅自增加购物次数，每次退还旅游者购物价款的20％。
4．导游擅自安排旅游者到非旅游部门指定商店购物，所购商品系假冒伪劣商品，旅行社应赔偿旅游者的全部损失。
5．导游私自兜售商品，旅行社应全额退还旅游者购物价款。
6．导游索要小费，旅行社应赔偿被索要小费的2倍。
第九条 导游在旅游行程期间，擅自离开旅游团队，造成旅游者无人负责，旅行社应承担旅游者滞留期间所支出的食宿费等直接费用，并赔偿全部旅游费用的30％违约金。
第十条 旅行社安排的餐厅，因餐厅原因发生质价不符的，旅行社应赔偿旅游者所付餐费的20％。
第十一条 旅行社安排的饭店，因饭店原因低于合同约定的等级档次，旅行社应退还旅游者所付房费与实际房费的差额，并赔偿差额20％的违约金。
第十二条 旅行社安排的交通工具，因交通部门原因低于合同约定的等级档次，旅行社退还旅游者所付交通费与实际费用的差额，并赔偿差额20％的违约金。
第十三条 旅行社安排的观光景点，因景点原因不能游览，旅行社应退还景点门票、导游费并赔偿退还费用20％的违约金。
第十四条 其他损害旅游者合法权益的，国家法律、法规已作规定的，按有关法律、法规处理。
第十五条 在旅游过程中发生质量问题，组团社应先行赔偿旅游者的损失。
第十六条 旅行社在旅游质量问题发生之前已采取以下措施的，可以减轻或免除其赔偿责任。
1．对旅游质量和安全状况已事先对旅游者给予充分说明、提醒、劝戒、警告的。
2．所发生的质量问题是非故意、非过失或无法预知或已采取了预防性措施的。
3．质量问题发生后，已采取了善后处理措施的。
第十七条 国家旅游局负责保证金赔偿标准的发布、修订和解释。
第十八条 本标准自发布之日起试行。国家旅游局1995年7月1日下发的《旅行社质量保证金赔偿试行标准》（旅办发〔1995〕046号）同时废止。



1997年3月27日
举证时限制度新解

郑铭勋
(中国政法大学，北京，100088)


内容提要：举证时限制度是举证责任制度的有机组成部分，进行民事审判方式改革，强化当事人举证责任，就应当设立举证时限制度，以实现程序公正和提高诉讼效益。本文通过对举证时限制度基本含义和制度价值的探讨，提出了完善我国民事举证时限制度的构想。
关键词：举证时限 制度价值 完善构想

随着我国民事审判方式改革的不断深入，举证责任制度已成为改革的核心。1991年颁布的新民事诉讼法确立了“谁主张，谁举证”的举证责任制度，然而民诉法仅规定了举证责任的承担，而对当事人举证的责任期间无法律上的限定。司法实践中，有时当事人持有证据，但庭前不主动向法院提交，而作为“秘密武器”当庭进行突然袭击，致使对方当事人无从准备而处于不利的诉讼地位，或者在一审中故意不提出而在二审或再审中提出，致使法院一审、二审判决处于一种不稳定状态，拖延诉讼，使对方当事人疲于讼累。理论界普遍认为，我国长期以来实行的是“证据随时提出主义”，使得我国的举证责任制度无法落到实处，因此，有必要对当事人的举证责任期间加以限制，设立举证时限制度。与此相呼应，最高人民法院于2001年12月31日出台的《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《若干规定》），对举证时限问题作了专门规定，从而在一定程度上确立了我国的民事举证时限制度。但由于对民事举证时限制度的设立自始至终存在较大的争议，《若干规定》确立的举证时限只是司法解释的一种尝试，并不完美，有待进一步探讨和完善。

一、 举证时限制度的基本含义
举证时限制度是指负有举证责任的当事人应当在法律规定或法院指定的期限内提出证明其主张的相应证据，逾期不举证则承担证据失权法律后果的一项民事诉讼期间制度。[1]（P136）举证时限制度，与举证责任制度有着紧密的联系。举证责任是指在诉讼过程中，当事人为避免对已不利的裁判，须承担向法院提交证据对其主张加以证明，当主张真伪不明时，因法院不认可该事实的法律效力所承担的不利诉讼结果。完整的举证责任制度，应当包括举证责任的承担、举证期限，举证不能及逾期举证的法律后果等。[2]倘若将举证责任只偏面地理解为举证责任的承担，而允许当事人随时提出证据，个案的证据体系就是不确定的，法院将无法判定事实，亦不能判定当事人未尽举证责任而承担不利的法律后果。然而所谓的举证时限制度则包含了举证期限及逾期举证的法律后果，从而促使当事人在一定期限范围内提供证据，形成相对稳定的证据体系，有利于法院在此基础上及时判定案件事实，并依法作出较为稳定的合理判决。因此，举证时限制度应是举证责任制度的有机组成部分，它构成界定是否承担不利裁判风险的一个临界点。要完善举证责任制度，就必须设立完备的举证时限制度。
举证时限制度作为一项完整的诉讼制度，期限和后果两个方面的内容必须同时具备，不可或缺，否则其制度的存在便失去了意义。[3]举证期限是法律规定或法院指定的当事人提出证明其主张或反驳的相应证据的期间。当事人应当在举证期限内尽最大能力向法院提交证据以支持其主张或反驳。原则上举证期限无论是以期日作为界定，还是以整个民事诉讼程序的某个阶段作为界定，均应由法律作出明确规定。同时，为了避免法定期限原则性过强的弊端，亦可由法院指定合适的期间，从而为诉讼程序更为有效、公正地运作提供空间。因此，举证期限应当包括法律规定和法院指定的期间两种情形。证据失权是举证时限制度的核心，是指当事人逾越举证期限则丧失证明权。由于证明权的实现依赖于证据提出权，[4]（P453）因此证据失权又体现为当事人逾期举证而导致的提出证据权利的丧失，并且此种失权状态一直延及其后的所有程序，上诉审不因失权的证据而改判，再审也不因失权的证据而启动。当然，不能一概而论，对于当事人确有理由的逾期举证，法院可以酌情予以采纳。也就是说，证据失权的效力并非是绝对的，出于诉讼公正的考虑，可以对其加以适当限制，但这种限制必须由法律明确规定严格的条件。

二、举证时限制度的价值取向
任何制度的存在和发展都应有其内在的价值取向，举证时限制度当然也不例外。为了进一步论证在我国设立举证时限制度的合理性，有必要把它纳入整体诉讼程序中深入分析举证时限的制度价值。
（一） 举证时限制度有利于实现程序公正
程序公正观念是以产生、发达于英国法为美国法所继承的“正当程序”（duepress）思想为背景而形成和展开的。[5]（P4）公正是诉讼程序所追求的首要价值，包括实体公正和程序公正。当事人提起诉讼是为了追求公正的裁判结果，诉讼结果的公正则有赖于程序公正的保障。而程序公正的实现都是通过具体的诉讼实践行为表现出来的。举证责任制度要求当事人就自己的主张提供证据进行证明，其中举证时限制度通过设置提供证据的期限，为当事人双方创设了进行诉讼行为的平等机会，以实现诉讼程序上的平等。也就是说，举证时限制度所提供的这种诉讼机会的平等保障，才是诉讼实体公正的真正基础。举证时限制度还促使当事人在规定期限内履行提供证据的责任，从根本上保证了双方能够就对方的请求主张和证据进行充分的准备及辩论，防止了在法庭审理中出现“突然袭击”而使一方处于不利的诉讼境地，同时还可以有效地防止那些故意不提出证据，滥用其权利随时提出新证据来拖延诉讼的行为。另外，举证时限制度一定程度上排除了法院的主动调查取证行为，法院确认事实一般只能依据当事人所提供的证据判定，这也有利于实现诉讼程序公正。
（二） 举证时限制度有利于提高诉讼效益
诉讼效益反映的是诉讼程序的成本与受益、投入与产出之间的比例关系。二者的比值越小，则效益越高。虽然公正在诉讼领域的意义始终具有根本性，但没有效益的公正不是真正的公正，诉讼效益与诉讼公正应当是辨证的统一体。因此必须在保证诉讼公正的前提下，通过程序优化，尽可能地降低诉讼成本，提高诉讼效率，争取最大化的社会效益。[6]（P259）
举证时限制度通过对故意拖延诉讼的规制，有效地节约了当事人的诉讼成本，也避免了法院重复开庭而扩大的诉讼成本的投入，提高了审判的效率，节约了司法资源，显然符合诉讼效益的要求并能保障其最大限度地实现。[7]首先，举证时限制度在一定程度上限制了开庭后新证据的提出，使法院在稳定的证据集合体的基础上一次开庭集中审理，就能达到查清事实、分清是非的目的，及时审结案件，不但节约了物化成本，而且提高了审判效率，缩短了办案周期，实现了诉讼效益。其次，举证时限制度通过对随时提出证据的限制，使诉讼程序一次性经过，减少了不必要的程序重复，同时节约了当事人的诉讼开支和司法资源，客观上提高了法院解决纠纷的能力，从而最大限度地实现了诉讼效益。
（三） 举证时限制度有利于维持程序安定
程序安定是指民事诉讼的运作依法定的时间先后和空间结构展开并作出终局决定，从而使诉讼保持有条不紊的稳定状态。[8]（P2）首先，举证时限制度的设置使得当事人的举证成为诉讼中的一个确定的阶段性行为，由原来反复跳跃于各诉讼阶段造成程序动荡的不安定因素，变为推进各阶段顺利进行的基础的稳定因素，使程序的有序性得到实现。其次，举证时限制度有利于裁判既判力的稳定和司法权威的维护。一方面可以使得在某个审级中已经过的诉讼阶段里当事人得诉讼行为和法官的判断因期间得完成而获得不可逆性；另一方面可以使在现有证据基础上作出得正确裁判甚至已生效并执行完毕的裁判不至于因当事人的延迟举证或偶然发现的新证据而被推翻，从而保障既决裁判的稳定效力，实质上亦是对司法权威的尊重。
（四） 举证时限制度有利于更新诉讼观念
我国现行民事诉讼法实行的是“以事实为根据，以法律为准绳”的实事求是和有错必纠的原则，以追求客观真实作为诉讼的直接目的。但是，基于诉讼程序的公正、效益和安定的价值取向，以及人的认识能力的客观限制，客观真实是无法真正实现的。因此，有必要代之以“法律真实”的诉讼观念。法律真实的实质内涵在于，它在形式上是主观的，即存在于法官的内心和主观之上，但它在内容上则是客观的，即是主观对客观的能动反映，是形式和内容的有机统一。在价值取向上，法律真实正体现了只有通过正当程序才能发现实体真实的理念。[9]法律真实只能是建立在证据基础上的，这就使得法官在作出裁判时，必须以证据为基础。举证时限制度的设立，有利于个案证据体系的完成和完善，这恰恰是法律真实理念的真切体现。如果个案中证据体系无法建立，或初步建立即被新的证据摧毁而使法官赖以作出裁判的证据体系长期处于不稳定状态，就无法实现程序公正和诉讼效益，严重威胁程序的安定性。因此，举证时限制度的创设在更新诉讼观念上也起到积极作用。
（五） 举证时限制度有利于完善诉讼体制
首先，举证时限制度使民事诉讼法上的举证责任制度落到了实处，得到完善。举证时限制度是针对负有举证责任的当事人所设定的，若当事人在法律规定或法院指定的期限内无正当理由完不成举证，则要承担不利的法律后果。这不仅有利于督促当事人积极举证，同时也可使举证责任的败诉风险切实得以实现。另外，举证时限制度的设立，一定程度上排除了法院的调查取证，进一步完善了诉讼机制。
其次，举证时限制度的设立，必然要求诸如证据交换制度等相关的配套制度和保障制度，同时也要将一定时限内的证据提出置于相应的程序和阶段中。参照法、德和日本等国家的立法例，这实质上是一种审前准备程序。也就是说，设立举证时限制度必然要将审前准备程序纳入民事诉讼法体系中，从而有利于进一步推进民事审判方式改革和促进民事诉讼体制的完善。

三、我国举证时限制度的规定与完善
虽然我国民事诉讼法未明确规定举证时限制度，且司法实践中长期以来实行的都是证据随时提出主义，但我国民事诉讼制度并不排斥限时举证。民事诉讼法关于人民法院审理期限的规定，也隐含着举证时限的内容。最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第76条规定，人民法院可以指定当事人提交证据的合理期限，可视为我国举证时限制度的雏形。《海事诉讼特别程序法》第84条亦规定，当事人应当在开庭审理前完成举证。然而这些规定虽明确了当事人在一定期限内举证，但并未涉及逾期举证的失权效果。《若干规定》则在民诉法规定的基础上，一方面通过对民诉法第75条关于人民法院指定期间的进一步解释，明确了逾期举证的法律后果；另一方面通过对民诉法第125条和第179条关于“新的证据”的解释，明确了举证期间的例外情况，可谓确立了真正意义上的举证时限制度。当然，这还只是司法解释的一次尝试，举证时限制度还有待通过立法来进一步完善。
《若干规定》第34条规定，当事人应当在举证期限内向人民法院提交证据材料，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃权利。对于当事人逾期提交的证据材料，人民法院审理时不组织质证。但对方当事人同意质证的除外。可以说，这就明确规定了举证时限和证据失权制度，必将具有重大的理论和实践意义。关于举证时限的确定问题，《若干规定》第33条规定了法院指定和当事人协定两种方式，即人民法院送达案件举证通知书时指明举证期限或者由当事人协商一致并经人民法院认可而确定举证期限。显然，本规定并未把举证期限限定在诉讼程序的某个阶段，而是交由人民法院指定（指定的期限不得少于30日）或当事人协定。按照司法解释的原意，人民法院首先应为当事人指定举证期限，同时亦鼓励当事人协商确定举证期限。[10]（P192）至于证据失权制度，第34条的规定亦体现了强化当事人诉讼契约的观念，即原则上排除逾期提交的证据材料，但经对方当事人同意质证的除外。同时，针对当事人在举证期限内提交证据确有困难的，第36条规定，当事人可以在举证期限内向人民法院申请延期举证，经准许，可以适当延长举证期限。可以说这是为了体现诉讼公正，而对第34条作的有益补充。另外，为了确保举证时限的履行，《若干规定》第37条至40条规定了证据交换制度，并且明确规定交换证据之日举证期限届满。
由于举证时限制度本身与所谓新的证据是一对天生的矛盾，举证时限制度体现了程序的不可逆性，与此相反，允许新的证据的提出就必然引起程序的反复性和不安定性，恰恰是对程序不可逆性的背叛，直接弱化了举证时限制度对程序的固定作用。为了平衡这一矛盾，《若干规定》第41条、第44条对民诉法第125条与第179条关于“新的证据”的规定作了限制性解释，以限制新的证据出现的情形，并通过第46条关于由于新的证据的提出造成损失的承担的规定对当事人施加压力，以督促当事人遵守举证时限的规定。但是，关于新的证据的规定，在性质上应当也只能是举证时限制度的例外情形，而这种例外在实际效果上形成了对举证时限制度的限制。因此，《若干规定》所确立的举证时限制度实质上只能是一种相对化的举证时限制度。[11]
通观《若干规定》关于举证时限制度及相应的证据交换制度的规定，我们可以看出，《若干规定》只是在我国现有法的范围内，对举证时限作了规范，是对现行法的解释，虽没有突破现有法关于举证时限的规定，但却是民事证据制度上的一次创举。同时基于民诉法的约束及司法现状的要求，对一些问题的规定并不彻底。笔者认为在今后修改民诉法时，可考虑主要从以下方面加以完善。
第一、立法应当明确规定举证时限的终点。举证时限终点是举证时限制度中最为关键的问题，直接关系到当事人诉讼权利的行使，关系到举证时限制度的价值实现。目前关于举证时限的终点问题，我国理论界主要有两种观点：一种观点认为应定于一审法庭辩论终结之时；[12]（P93）另一种观点则主张将其定为法庭开庭审理之期日。[3]笔者认为，随着包括证据交换制度在内的一系列证据规则体系的设置和功能完善的审前程序的建立，我国宜参照世界上大多数国家的作法，将举证时限的终点明确规定在旨在明确争点和证据的审前程序终结之际。同时，也应当允许根据案件具体情况，由法院指定合理的举证期限或由当事人协定举证期限，但无论是法院指定还是当事人协定都应当服从于法定的举证时限终点，即都应限定在审前程序终结之前。
第二、立法应确立严格意义上证据失权的法律效果。作为举证时限制度的核心，证据失权是指逾越举证期限而提出的证据丧失相应的证明效力。虽然世界上大多数国家的举证时限制度都有例外规定，即允许特殊情况下提出新的证据，但这些例外规定都有相当严格的条件。一般都是在当事人确有客观原因不能在举证时限内提出证据，可能严重影响裁判公正的前提下才允许提出新的证据，并且大都是限定在裁判生效之前的一审或二审中。《若干规定》虽然对新的证据作了限制性解释，减少了新的证据出现的情形，但其范围还相当广泛。有必要从立法上进一步严格新的证据的提出条件，排除那些非因客观原因逾期提出证据的法律效力，从而确立严格意义上的证据失权制度。

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