贸易转移问题初探

王瑜


[摘 要] 由于各国贸易保护主义的势力有所抬头，保障措施、反倾销措施、反补贴措施、绿色贸易壁垒、技术贸易壁垒的增加，再加上自由贸易区的增加和扩大，产品由向一国出口转而向另一国出口的现象十分常见，成为国际贸易中的一种常态，影响到一国的出口和整个国际经济秩序和国际贸易自由化的目标，所以我们认为有对其进行研究的必要。贸易转移是各国经济交往和对外贸易中的必然产物，也是全球经济一体化进程中的一个插曲，因此我们只有理性地对待他，因势利导，克服其固有的缺陷和产生的消极影响。从而将其消极影响克服到最低限度，促进我国经济的发展。
[关键词] 贸易转移、保障措施、经济区域集团化、贸易自由化、经济整合、东盟自由贸易区

一、贸易转移的概念
《中华人民共和国对外贸易法》对贸易转移的定义是：一国产品遭到另一国的贸易保障措施后转而大量向其他国家出口。我国对外贸易法第46条规定：因第三国限制进口而导致某种产品进入我国市场的数量大量增加，对已建立起来的国内产业造成损害或者产生损害威胁，或者对建立国内产业造成阻碍的，国家可以采取必要的救济措施，限制该产品进口。这一规定赋予了一国对他国的贸易转移的抵制的权力，实质上是一个反贸易转移的条款。世界上各个国家大抵都有类似的条款。
中国加入世界贸易组织《工作组报告书》第247段下定义说，“贸易转移指由于中国或另一个WTO成员方甲国依《中国加入世界贸易组织议定书》第16条2、3、7款采取的贸易限制行动 ，致使来自中国的某项产品对一个WTO成员方，即：乙、丙、丁等国进口数量增加。工作组各成员还指出，《议定书》要求作出认定：任何贸易转移是重大的，而且该转移是处理市场扰乱采取的行动所造成或威胁造成。”
贸易转移是一个年轻的概念，最早出现的贸易转移是由加拿大经济学家瓦伊纳在19世纪50年代初提出的，全称是“贸易创造与贸易转移理论”。该理论是分析自由贸易区和关税同盟得失的有效工具。瓦伊纳认为：关税同盟不一定意味着向自由贸易过渡，因为它在伙伴国之间实行自由贸易，而对外部世界实行保护贸易。这种自由贸易和保护贸易相结合的格局会产生两种效果：“贸易创造”和“贸易转移“。关税同盟内部实行自由贸易，使国内成本高的产品为伙伴国成本低的产品所替代，原来由本国生产的产品现在在伙伴国进口，由此新贸易被”创造“出来了。本国可以把原来生产高成本产品的资源转向生产成本低的产品，得益。同时，关税同盟对外实行统一关税，对第三国的歧视导致从外部进口减少，转为从伙伴国进口，使贸易方向发生转变，产生“贸易转移”。由于原来从外部世界进口成本低的产品改为从伙伴国进口成本较高的产品，造成了一定的损失。
瓦伊纳的贸易转移和我国《对外贸易法》和我国加入世界贸易组织《议定书》中的“贸易转移”的含义有所出入，前者的贸易转移主要是指关税同盟内部成员转为从伙伴国进口，使贸易方向发生转变的行为；而后者主要是指因为种种原因将原计划出口到一国的产品不得不出口到另外一个国家的行为。由于各国贸易保护主义的势力有所抬头，保障措施、反倾销措施、反补贴措施、绿色贸易壁垒、技术贸易壁垒的增加，再加上自由贸易区的增加和扩大，产品由向一国出口转而向另一国出口的现象十分常见，成为国际贸易中的一种常态，影响到一国的出口和整个国际经济秩序和国际贸易自由化的目标，所以我们认为有对其进行研究的必要。本文中的“贸易转移”未经特别说明均指的是此种含义的“贸易转移”。

二、“贸易转移”的成因分析
（一）保障措施越来越受到各国政府的青睐。随着世界贸易日益自由化，某种程度上贸易保护主义又有抬头的趋势。1994年及乌拉圭回合谈判前，不少国家更偏爱采用“灰色区域”性质的贸易保护措施来保护其国内市场，比如借助于双边谈判说服出口国自愿采取限制出口的措施等。而今，世界贸易组织规则日益严格禁止或限制类似措施，从而，使得保障措施这样一种“合法化”的补救措施脱颖而出。保障措施大量、“合法”的被援引，使得一国的产品流向其他国家，从而形成了贸易转移。例如著名的美国钢铁保障措施案就是由于美国限制钢铁进口的措施，使得原来向美国出口的钢铁流向其他国家，引起了贸易转移，而后来钢铁最终流入的国家又根据本国的法律对钢铁采取一系列的提高关税、数量限制等保障措施，致使钢铁出口国遭到极为重大的损失。
（二）世界经济区域集团化的加强
进入90年代以来，世界经济区域集团化向纵深发展，并成为当今世界经济发展中的一大潮流。区域集团化及区域性国际经济组织的出现并非偶然。它是世界局势变化和冷战结束后经济矛盾突出和市场竞争加剧的表现。也是全球经济一体化的过程。其特点是，以经济发达国家为中心的欧美区域性集团进一步向纵深发展，发展中国家为求团结自强，纷纷组织区域性经济集团。现有的主要区域性集团有：欧洲联盟（EU）、亚太经合组织（APEC）、北美自由贸易区（NAFTA）、经合组织（OECD）、非洲经济共同体、西非国家经济共同体、南锥体共同市场、东南亚国家联盟、海湾合作委员会等等。2004年5月1日，欧盟正式迎来第六次扩张，爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、捷克共和国、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、马耳他和塞浦路斯等10国正式加入欧盟，扩大后的欧盟从15个成员国增加到25个。扩张后的欧盟成为世界上最大的一个区域自由贸易区。美洲自由贸易区的建成也被提上议事日程，美洲自由贸易区建成后，将成为一个拥有近8亿人口、国民生产总值达11.4万亿美元的全球最大的区域贸易集团。
“这种区域合作安排既是对抗区域外保护主义而实施的一种措施，其本身也是保护主义的一种新形式。”新缔结的自由贸易协定与过去的形式有所不同，不仅停留在取消关税和配额上，他们还通过统一和相互承认产品标准和认证评估程序取消或减少非关税壁垒。还有越来越多的自由贸易协定加入了服务贸易的条款，有的协议还覆盖了 WTO 尚未涉及的政策领域或纳入了与 WTO 规定不符的条文。
自由贸易区在一定程度上有利于区域经济集团内部经济的发展。但是区域集团化的加剧，不可避免的造成了对区域外产品的排斥，从而造成了区域外其他国家产品向第三国转移的情形。
（三）非关税壁垒的日益增多
随着世界贸易组织在减低关税上所做努力取得的成效和各国之间双边、多边贸易协定的增多，关税不再是主要的贸易壁垒，而又因为国家利益的永恒性和最大性，非关税壁垒就成了各国屡试不爽的限制进口的措施。近几年来，反倾销措施、反补贴措施、技术贸易壁垒、绿色贸易壁垒等非关税措施层出不穷，让人眼花缭乱，穷于应付。这些非关税壁垒的应用加剧了贸易转移的出现和存在。

三、我国面临的“贸易转移”现状
（一）来自特保措施的贸易转移
我国政府在《中华人民共和国加入协议书》第十六条“特定产品过渡性保障机制”中承诺，“如原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成威胁或造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商，以期寻求双方满意的解决办法，包括受影响的成员是否根据《保障措施协定》采取措施。”“如磋商未能在60天内达成协议，则受影响的WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必须的限度内对此类产品撤销减让或限制进口。”这就是说，凡是WTO成员都可以在我国加入WTO后的12年内，即2001年12月11日至2013年12月11日，制定针对中国的特殊保障措施法规，发起特保措施调查。另外，WTO成员还专门针对中国的纺织品设置了特别保障规则。根据该规则，在2005年至2008年，如中国的纺织品出口对WTO成员国市场造成扰乱，该成员国可临时实行限制，但4年内只能用一次，一次只能持续一年。
由于我国入世协定书中有允许成员对中国出口产品采取特殊保障措施的承诺，入世后，WTO成员纷纷加强了对华特别产品过渡性保障机制的立法工作。针对中国的特殊保障条款纷纷出台，这些立法主要是大幅度降低了立案标准，同时可以仅针对中国，从而避免保障措施针对全球所带来的压力。据统计，已有美国、欧盟、韩国、加拿大、澳大利亚、新西兰、印度等国家制定了对华保障措施法规条款。目前，针对中国入世协定书发起的特别保障措施案已成为入世后中国对外贸易最大的隐患，由于“特保”操作方便，弹性较大，导致其他国家频繁使用。据不完全统计，入世后的短短两年时间里，中国企业已经至少遭遇七起“特保”案例。虽然这些案件有的最终没有立案，但却对我国对外贸易造成了很大的影响。
特保措施中包含“贸易转移”的概念，即由于其他WTO成员对中国采取限制措施，使该进口国面临从其他国家转移的大量中国产品的威胁，进口国可以进行调查。这样，一个WTO立案调查，便很可能引发连锁反应，将对中国今后一段时期内的出口贸易造成相当的影响。而一旦WTO成员纷纷立案进行特保措施调查，中国企业将陷入疲于应付、出口无路的境地。
2005年是中国遭遇特保措施灾难深重的一年，欧盟、美国相继对我国出口的纺织品实行特保措施，严重影响了我国纺织品的出口和纺织品行业的生存和发展，后来经过中国政府和纺织品行业的共同努力，分别与欧盟和美国签定了关于纺织品的协议，使这一问题得到了一定程度和范围内的解决，但是由于我国加入世贸组织议定书里我们自己的承诺，这一问题不能从根本上得以解决。我们与欧盟和美国签定的两个协议都规定了对我国纺织品设限的最后期限，只能是使我国纺织品行业做到心中有数，避免了不确定因素对我国纺织品行业的袭击。欧盟、美国对我国实行的特保措施，使我国的大量纺织品滞留国内，我们又不得不寻求其他的出口途径，这样就不可避免的造成了大量的贸易转移。根据中国入世谈判《工作组报告》第247段，中国或者其他国家对中国的某种产品出口采取限制措施，使出口进入第三国，导致该产品进口数量快速增加。则该第三国可以采取提高关税或限制进口等保障措施。即其他国家可以根据该条款对我国实行“反贸易转移措施”。这样的一种制度，使我国的纺织业始终陷入一种遭遇特保措施——贸易转移——遭遇特保措施——再贸易转移的恶性循环之中。
（二）来自区域经济集团的贸易转移
2004年北约东扩，由原来的15个成员国扩大到25个成员国，扩张后的新欧盟拥有4.5亿人，比美国大了一倍，对外贸易额占世界总贸易额的20%，国内生产总值(GDP)占世界的四分之一。欧盟扩大产生了贸易转移效应 ,对中国产生力量两方面的影响：一是老成员转向从新成员购买原从中国购买的产品； 二是新成员实施欧盟“共同贸易政策”抬高对区外贸易门槛后 ,阻碍中国产品进入原市场。目前 ,欧盟区域内贸易比重已高达 6O %,由于欧盟内部实行零关税 ,这 10国加入欧盟后 ,区域内贸易比重将进一步上升 ,同时减少对外部贸易的依赖程度。经济发达的老成员将把新成员变成他们的制造业和农副产品生产基地 ,减少对区域外该产品的进口。由于中国与10国的经济发展水平、产业贸易结构、产品价格、技术含量水平相近 ,比较优势相差不大 ,而且这些国家占有地理位置、文化习俗及语言等方面的优势 ,欧盟区域内成员国的商品将可能替代从中国进口的商品 ,中国对欧盟出口的部分商品将可能有所减少。过去 ,中国与这 10国对外贸易基本上为顺差 ,因此 ,届时与这些国家的贸易摩擦有可能会加剧。1994年12月，美国发起召开美洲国家首脑会议时，提出在2005年以前建立一个从阿拉斯加到火地岛、除古巴以外所有美洲国家都参加的自由贸易区的倡议。这一倡议得到拉美国家普遍赞同。 近9年来，美洲34国就此问题举行了多次贸易部长会议和多边磋商，取得了一些进展，但美国与其他拉美国家就建立美洲自由贸易区的时间表、谈判方式以及谈判具体内容等方面存在着重大分歧。美洲自由贸易区的谈判不会一帆风顺,但是经过美洲国家人民和政府的努力，美洲自由贸易区的建成也不是一件遥不可及的事情，最终建成的美洲自由贸易区将成为一个拥有近８亿人口、国民生产总值达11.4万亿美元的全球最大的区域贸易集团。美洲自由贸易区的建成，无疑要加剧中国面临的贸易转移数量的增加。因此，我们要未雨绸缪，防患于未然。

四、我国反贸易转移的措施
（一）遭遇不公平待遇时据理力争，寻求有效的争端解决机制
《中国工作组报告》第16条第8款规定说：“如果一个WTO成员方认为，按第2，3，7款采取的行动，造成或威胁造成对其市场的重大贸易转移，它得请求与中国和或所涉WTO成员方进行磋商。此磋商应在将请求通知保障措施委员会30天后进行”，若磋商达不成协议，则“请求磋商的WTO成员方在阻止或救济该转移所需的限度内，自行撤回对该产品的减让或限制其从中国进口。”用通俗比喻的话来说，意思是说：如果中国出口到甲国的某产品，被甲国认定为造成前述的“市场扰乱”，并受到限制；若该产品转而出口到乙、丙、丁等国并出现增长，该三国就不需再作“市场扰乱”认定，只要证明对该乙、丙、丁等国市场的“重大贸易转移”，就可予以制止。《工作组报告书》第248段对因果关系补充说：“工作组各成员同意，在认定为阻止或救济市场扰乱的行动是否造成或威胁造成重大贸易转移时，要采取客观标准。需审查的要素有：(1)进入进口WTO成员方的中国产品所占市场份额的实际或即将出现的增长；(2)中国或另一WTO成员方所采取或拟采取行动的程度与性质；(3)因采取或拟采取的行动，从中国进口产品数量的实际或即将出现的增长；(4)有争议产品进入WTO成员方市场的供需状况；(5)从中国出口到按议定书第16条第2、3、7款采取措施的一个或几个WTO成员方，和出口到进口WTO成员方的出口幅度。”
尽管对如何客观评估“重大贸易转移”作了如此详尽的规定，但却掩盖不住“贸易转移”标准的一大缺陷：不需要查明对该进口国生产相同或直接竞争产品的国内行业是否造成“重要损伤”。从而表明，用“贸易转移”来替代“市场扰乱”，显然又进一步放宽了标准。
所以我认为中国加入世贸组织议定书的特保措施条款对我国来说是双重歧视。首先，在与中国进行入世谈判之时，就是利用了中国所处的劣势地位，想利用中国迫切加入世界贸易组织的心理，来迫使中国接受一些与世界贸易组织原则和宗旨不相符合的条件，以达到其本国受益的目的，这是对中国的第一重歧视；其二，由于议定书中的字眼模糊，在实施过程中难以形成统一确定的标准来认定其实施条件和具体步骤，于是在实施过程中其他国家又利用自己的标准对一些关键问题进行认定，使我国处于十分被动的局面，这就是对我国的第二重歧视。
中国政府或相关机构应该有目的地对我国重要的贸易伙伴和主要的区域经济集团的市场进行研究。比如对美国，就应该对美国各项贸易法规进行深入研究。美国是一个法律体系比较健全的国家,任何问题的解决都是由法律条款一锤定音。美国经常以“非市场经济国家”等无端理由对中国商品进入美国市场实行贸易保护主义,如对中国商品征收反倾销税等。中国如对美国贸易法了如指掌,就可将这些随意违法操作的行为诉诸法庭。中国现在已经成为ＷＴＯ成员,还可向ＷＴＯ有关机构提出申诉。中国如果借助法律使美国不敢轻易在对华贸易上采取保护主义的行为,以此保证中国商品在美国市场上受到公平待遇,这样就会在不改变商品本身情况下提高商品的竞争力。其次，中国还可以对其他国家对我国的特保措施实施贸易报复措施，迫使其改变对我国征收的高额关税或者是取消数量限制等措施。
（二）区域经济一体化的加强
成立关税同盟的目的之一是为了抵制同盟外商品进入同盟内，以便在同盟内形成有利的国际分工，促进同盟内国家经济与贸易的发展。
1、原因
（1）区域经济一体化是全球化的初级阶段和必经阶段
区域自由贸易协定（区域经济一体化）和WTO多边体制（经济全球化）都以促进贸易自由化为目标，都是通过降低或消除区域内关税及非关税贸易壁垒，以促进贸易自由化，只是范围和程度不同。尽管区域一体化不可避免的会影响到区域外国家的利益，在一定程度上偏离作为WTO基石的最惠国待遇和非歧视原则，但总体而言区域集团国家间更为紧密的经济联系将使全球经济从中获益。区域自由经济交往的发展会形成一种机制来加强多边体系的联系和沟通，有助于在今后某一时期建立一种各个自由贸易集团之间的更加广泛的或多边的关系。世界竞争从来就是放眼于整个世界市场的而不仅仅局限于区域范围内，对单个的国家是这样，对一个区域集团也是这样，区域经济一体化的发展可以使区域内的国家或地区的联系更加紧密，同时也能够缩小区域内国家和域外国家之间的距离。
（2）正视贸易自由化的窘境，寻求自身利益最大化
回顾几年前我国加入世界贸易组织时，全国人民都曾欢欣鼓舞，一是我国改革开放20多年，终于得到了世界的认同，进入全球贸易圈，成为世界贸易组织的一员；二是预示着我们不仅向世界敞开了大门，而世界也向我们降低了门槛，我国企业将平等地参与全球竞争，我们的产品将更为顺畅地进入国际市场，“自由贸易”的光明前景似乎近在咫尺。
然而，事情并非像人们想象的那样，尽管加入了世贸组织，但我国遭遇的限制似乎并未减少，且有愈演愈烈之势，例如，仅仅在上月不到一个星期的时间内，美国商务部就以“扰乱市场”为由，连续两次宣布对七类中国纺织品实行配额限制，而同时欧盟也不断声称要对中国纺织品进行“特保”调查。为什么这些一向主张自由贸易的发达国家，率先树起了保护大旗，违反自由贸易的规则呢？
事实上，所谓的自由贸易从来就不可能有不设限制的自由。任何一个国家都是以保护各自的利益为第一要务的，当一国的产品对该国的产业和就业形成威胁时，那么这种限制就会随之而来。
我国的纺织品屡遭限制，是因为我国产品具有欧美发达国家不可比拟的成本优势和价格优势，使得欧美的纺织企业在与我国企业竞争时很难获利。这也表现在诸如家具、打火机、儿童玩具等其他产品上。所以尽管违反WTO的有关规定和贸易自由的精神，这些发达国家也要对我国产品进行限制。
因此我们就看到这样的事实：贸易自由化实际上是有着双重标准的，即对自己的优势产业主张自由贸易，让大家都打开大门，而当自己的劣势产业遇到来自他国的挑战时，则强调贸易保护，关上大门。所谓自由贸易从来就没有纯粹的自由可言。企业在参与国际竞争中，不仅要在进入市场时主动出击，更要在受到阻击时采取有效的措施来保护自己。只有正视这种没有自由的“自由贸易”，熟悉其间的博弈规则和技巧，并逐渐习惯这样的拳脚相加、你来我往，才能真正成为在国际商业舞台上不惧挑战的斗士。
（3）清楚我国作为发展中国家的地位，一切从国情出发
湖南省人大常委会


湖南省实施《中华人民共和国土地管理法》办法
湖南省人民代表大会常务委员会


（2000年3月31日经湖南省第九届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过）

第一章 总则
第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）和其他有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 各级人民政府必须贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，加强土地资源和资产管理，实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
第三条 县级以上人民政府土地行政主管部门按照职责权限，统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。其他有关行政主管部门按照各自职责，协同土地行政主管部门做好土地管理工作。
第四条 编制和实施土地利用总体规划，必须遵守《湖南省土地利用总体规划条例》。

第二章 土地所有权和使用权
第五条 农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地为国家所有，由设区的市、县（市）人民政府办理土地所有权变更登记。具备种植条件的，原集体成员可以耕种；建设需要时，应当退还所耕种的土地。
第六条 农民集体土地所有权发生争议的，除法律、行政法规另有规定的外，依次按照下列证据确认所有权：
（一）集体土地所有证；
（二）土地权属认定书；
（三）家庭联产土地承包合同；
（四）山林所有权证；
（五）“四固定”确定土地所有权的证书、资料；
（六）农业合作化时期确定土地所有权的证书、资料；
（七）土地改革时期确定土地所有权的证书、资料。
第七条 土地所有权、使用权及他项权利，依法实行登记发证制度。
未确定使用权的国有土地，由设区的市、自治州、县（市）人民政府登记造册、保护管理。

第三章 耕地保护
第八条 省人民政府应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
各级人民政府应当建立耕地保护责任制，确保本行政区域内的耕地保有量不低于上一级人民政府下达的计划指标。
设区的市、自治州人民政府当年的耕地保有量低于省人民政府下达的计划指标的，由省人民政府责令其限期补足；逾期未补足的，由省人民政府冻结其农用地转用计划指标，停止其农用地转用审批。
第九条 非农业建设经批准占用耕地的，必须按照下列规定开垦、整理与所占耕地数量和质量相当的耕地：
（一）在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，为实施城市规划占用耕地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府负责；
（二）在土地利用总体规划确定的村庄和集镇建设用地规模范围内，为实施村庄和集镇规划占用耕地的，由用地的农村集体经济组织或者村民委员会、建设单位负责；
（三）在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围以外，能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，由建设单位负责。
开垦、整理的耕地，由省人民政府土地行政主管部门会同农业行政主管部门组织验收或者委托验收。
第十条 没有条件开垦耕地或者开垦的耕地不符合要求的，在申请办理农用地转用审批手续时，应当按照下列标准向省人民政府土地行政主管部门缴纳耕地开垦费：
（一）经批准占用基本农田的，为被占地前三年平均年产值的十至十二倍；其中占用菜地的，为邻近水田前三年平均年产值的十至十二倍；
（二）经批准占用基本农田以外的其他耕地的，为被占地前三年平均年产值的六至十倍。
建设单位应当将耕地开垦费作为建设成本列入建设项目总投资。省人民政府土地行政主管部门应当按照省人民政府的规定，将耕地开垦费专户储存，按照开垦耕地计划组织开垦，并及时足额拨给负责开垦耕地的单位。
第十一条 设区的市、自治州、县（市）人民政府应当根据土地利用总体规划编制土地开发整理规划，有计划地组织对田、水、路、林、村进行综合整治，调整土地利用结构，提高土地利用率，改善农业生态环境，增加有效耕地面积。
土地整理应当与农田水利建设、村镇建设、生态环境建设相结合，实现土地的可持续利用。
第十二条 对土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内的耕地，县级以上人民政府经勘测认定其耕作层土壤有条件再利用的，应当组织土地行政主管部门和农业行政主管部门编制耕地耕作层土壤再利用方案。
经批准使用耕地的建设单位，应当按照耕地耕作层土壤再利用方案，在规定期限内将耕作层土壤用于改良新开垦耕地、劣质地或者其他耕地。
第十三条 按照《土地管理法》第三十七条规定，非农业建设占用耕地应当缴纳土地闲置费的，由县级以上人民政府土地行政主管部门按照每平方米二元以上十元以下的标准收取。
设区的市、自治州、县（市）闲置土地利用未达到规定标准的，由上一级人民政府核减其下一年度的农用地转用计划指标。
第十四条 按照《土地管理法》第四十条、《土地管理法实施条例》第十七条规定，一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、蓄牧业和渔业生产的，其审批权限为：
（一）不足一百公顷的，由县（市）人民政府批准；
（二）一百公顷以上、不足三百公顷的，由设区的市、自治州人民政府批准；
（三）三百公顷以上、不足六百公顷的，由省人民政府批准；
（四）六百公顷以上的，报国务院批准。
按照土地利用总体规划自行开垦耕地的单位和个人，由县级以上人民政府给予奖励，并可以给予经费补助。

第四章 建设用地
第十五条 按照《土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，按照下列规定办理农用地转用审批手续：
（一）国务院批准的建设项目、省人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，报国务院批准；
（二）长沙市、株洲市、湘潭市和衡阳市人民政府所在地的城市在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，为实施该规划，按照土地利用年度计划将农用地一次或者分批次转为建设用地的，报国务院批准；
（三）在村庄、集镇（不含县级人民政府所在地的城镇）土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，为实施该规划，按照土地利用年度计划将农用地一次或者分批次转为建设用地的，报设区的市、自治州人民政府批准。
前款（一）、（二）、（三）项规定以外的建设项目占用土地涉及农用地转为建设用地的，报省人民政府批准。
农用地转用的审批程序，按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的有关规定执行。
第十六条 具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，其审批权限为：
（一）不足一公顷的，由县（市）人民政府批准；
（二）一公顷以上、不足四公顷的，由设区的市、自治州人民政府批准；
（三）四公顷以上的，由省人民政府批准。
国家另有规定的，从其规定。
第十七条 农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经依法批准后，由土地所在地的设区的市、自治州、县（市）人民政府组织实施。
设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门，应当在收到征用耕地批准文件之日起十五日内，告知相关的财政部门按照国家有关规定核减农业税。
第十八条 征用土地的土地补偿费按照下列标准计付：
（一）耕地（包括水田、旱土、菜地）、鱼池、藕池，为该土地被征用前三年平均年产值的六至十倍；
（二）果园、茶园、经济林地，为该土地邻近水田补偿标准的百分之五十至百分之百，其他林地为邻近水田补偿标准的百分之三十至百分之五十；
（三）牧草地，为邻近水田补偿标准的百分之三十；
（四）乡（镇）村公共设施、公益事业、企业用地和农村村民宅基地，为邻近水田补偿标准；
（五）荒山、荒地及其他未利用地，为邻近水田补偿标准的百分之二十。
第十九条 征用耕地的安置补助费，按照《土地管理法》第四十七条执行。征用鱼池、藕池、果园、茶园、经济林地的安置补助费，参照征用耕地的规定执行。征用其他林地和牧草地的安置补助费，为征用邻近水田安置补助费标准的百分之五十。
征用乡（镇）村公共设施、公益事业、企业用地，村民宅基地和水塘、渠、坝等农田水利用地，需恢复重建的，按照重建地类别标准支付安置补助费；不需要恢复重建的，酌情补助。
征用荒山、荒地的，不支付安置补助费。
第二十条 征用土地的青苗和地上附着物，按照下列规定补偿：
（一）青苗生长期不到一年的按照一季产值补偿，一年以上的按照一年产值补偿，或者根据生长期补偿实际损失；
（二）林木能够移栽的付给移栽费并补偿实际损失，不能移栽的作价收购，由所有者砍伐的补偿实际损失；
（三）成鱼按照一年产值补偿实际损失，鱼苗、鱼种按照育苗、育种期满出池时的价值补偿实际损失；
（四）房屋和其他建筑物、构筑物，可以拆迁补偿或者折价收购，也可以用相当的房屋和其他建筑物、构筑物抵偿。
违法违章建筑物以及征用土地方案公告发布后栽种的青苗和修建的建（构）筑物，不予补偿。
第二十一条 非农业建设经批准使用国有农场、林场、牧场、渔场的土地，以及乡（镇）村公共设施、公益事业建设使用本集体经济组织以外的集体所有的土地，参照本办法规定的土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费标准补偿。
第二十二条 国家和省人民政府兴建公路、铁路、水利工程征用土地的补偿、安置办法，由省人民政府另行规定。
建设项目征用土地涉及占用河道、湖泊、水库、林地以及公路两旁等用地的，除按照本办法的规定办理手续外，还应当相应按照水法、水地保持法、防洪法、森林法、公路法和其他有关法律、法规的规定办理手续。
开发区的建设用地应当严格按照本办法的规定执行。
第二十三条 征用土地的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的具体标准，由设区的市、自治州人民政府依据本办法提出，报省人民政府批准。
第二十四条 征地补偿安置方案确定后，有关乡（镇）人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组和农民的意见。
被征地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组应当将征用土地的补偿费用收支状况向全体成员公布，接受监督。
禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费和其他有关费用。
第二十五条 具体建设项目在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，需要使用国有建设用地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门报同级人民政府审批，并报上一级人民政府土地行政主管部门备案。
第二十六条 建设单位使用国有土地，除《土地管理法》第五十四条规定可以实行划拨的以外，应当以出让、租赁、作价出资或者入股等有偿使用方式取得。
划拨使用其他单位、个人取得使用权的国有土地，原使用单位、个人受到损失的，按照规定给予补偿；需要原使用单位、个人搬迁的，按照规定搬迁或者支付搬迁费用。
第二十七条 出让国有土地使用权，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门会同同级建设、城市规划等有关部门共同拟定出让方案，报同级人民政府批准后由土地行政主管部门实施。
出让经营性用地，应当采用招标、拍卖方式。
第二十八条 下列国有土地使用权可以采用租赁方式有偿使用：
（一）原划拨土地用途为经营性用地的；
（二）划拨土地使用权转让、出租和改变土地用途的；
（三）企业改制涉及划拨土地使用权处置的。
经营性房地产开发用地，不实行租赁。
第二十九条 县级以上人民政府以国有土地使用权作价出资或者入股形成的股权，可以委托有资格的国有股权单位持有，所得收益应当缴入同级财政。
第三十条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用土地的批准权限为：
（一）临时使用基本农田的，由省人民政府土地行政主管部门批准；
（二）临时使用其他耕地的，由设区的市、自治州人民政府土地行政主管部门批准；
（三）临时使用其他土地的，由设区的市、县（市）人民政府土地行政主管部门批准。
第三十一条 农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的本集体经济组织所有的建设用地兴办企业，或者以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同兴办企业的，或者乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要使用集体所有的土地的，其批准权限按照本办法第十
六条第一款执行。其中涉及使用农用地的，按照本办法第十五条规定的权限办理审批手续。
第三十二条 农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划。每一户用地面积使用耕地不超过一百三十平方米，使用荒山荒地不超过二百一十平方米，使用其他土地不超过一百八十平方米。
农村村民建住宅，应当向集体土地所有者和村民委员会提出书面申请，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。涉及使用农用地的，应当按照本办法第十五条规定的权限办理审批手续。农村村民使用本集体经济组织以外的集体土地建住宅的，应当依法办理土地征用手续。
第三十三条 国有农场、林场、牧场、渔场职工在场内建住宅，按照本办法第三十二条执行。
第三十四条 新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，其余部分的分配比例由省人民政府另行规定，专项用于耕地开发。

第五章 地产管理
第三十五条 以划拨方式取得的土地使用权的转让，应当按照《湖南省城镇划拨土地使用权管理条例》的规定报县级以上人民政府批准；准予转让的，由受让方向设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门申请办理土地使用权出让手续，并向批准机关的财政部门缴纳土地
出让金。
以出让或者划拨方式取得的土地使用权转让时，转让价格低于标定地价百分之六十的，设区的市、自治州、县（市）人民政府有权优先购买。
国有、集体企业因迁移、破产、兼并、资产重组或者改制等需要处置划拨土地使用权的，应当向县级以上人民政府土地行政主管部门申请办理处置方案审批和土地评估结果确认手续；涉及中央或者省属企业的，应当报国务院或者省人民政府土地行政主管部门审批、确认。
第三十六条 县级以上人民政府应当建立以基准地价、标定地价为主体的地价体系。
基准地价、标定地价由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门会同物价、财政、建设行政主管部门评定，由本级人民政府批准公布，报上一级人民政府土地行政主管部门备案。
第三十七条 下列行为涉及土地资产处置的，应当委托有土地估价资格的评估机构进行土地价格评估：
（一）以划拨方式取得的土地使用权依法转让、出租、联营、合营、作价出资或者入股；
（二）企业改制或者新设股份有限公司、有限责任公司；
（三）企业破产、兼并或者进行资产核算；
（四）司法、仲裁活动；
（五）其他依法应当进行土地价格评估的。
土地价格评估机构的资格审定和土地价格评估结果的确认，由国务院和省人民政府授权的部门按照有关规定办理。

第六章 监督检查
第三十八条 土地行政主管部门应当履行监督检查职责，实行预防为主、预防与查处相结合的原则，建立健全巡回检查、土地违法行为举报、土地违法案件查处、土地行政错案追究、举报和办案有功人员奖励等制度。
第三十九条 县级以上人民政府土地行政主管部门应当建立土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测；将可以向社会公开的土地利用现状调查结果、土地利用总体规划的图件和数据、土地等级评定结果、土地登记和统计资料，按照规定向社会提供。
第四十条 县级以上人民政府应当向上一级人民政府报告每年度的下列土地管理事项：
（一）基本农田保护和耕地占补平衡情况；
（二）土地利用年度计划执行情况；
（三）土地审批情况；
（四）重大土地违法案件查处情况。

第七章 法律责任
第四十一条 违反本办法规定，以划拨方式提供国有土地使用权的，批准文件无效，由上级人民政府土地行政主管部门责令其限期办理有偿使用手续；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
低于土地使用权出让金底价出让或者处置国有土地使用权的，由上级人民政府土地行政主管部门宣布无效，责令其限期重新办理有偿使用手续；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十二条 违法减免耕地开垦费、土地有偿使用费的，由上级人民政府土地行政主管部门责令改正。
不依法缴纳耕地开垦费、土地有偿使用费的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期缴纳。
第四十三条 建设征用、使用土地，不按照补偿安置方案或者规定期限支付补偿费的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期支付。
侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费和其他有关费用的，应当退还，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十四条 征用土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。
第四十五条 依照《土地管理法》第八十三条规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关可以采取查封或者其他强制措施予以制止。
第四十六条 超出土地利用年度计划确定的农用地转用计划指标批准用地的，批准文件无效，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
土地价格评估机构出具虚假评估文件的、不具备土地价格评估资格的机构进行土地价格评估的，由县级以上人民政府有关主管部门宣布评估文件无效，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条 伪造、变造土地登记证件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门注销其土地登记，销毁其伪造、变造的证件；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十八条 土地行政主管部门的行政行为违法或者不当的，同级人民政府或者上级人民政府土地行政主管部门应当责令其限期改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以由同级人民政府依法给予行政处分；给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任。
土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章 附则
第四十九条 本办法自公布之日起施行。



2000年3月31日