江苏省南京市房产局


批转市房产局关于开展城镇房地产普查登记工作的报告和南京市城镇房地产登记办法的通知
市房产局


我市曾于一九五一年至一九五三年期间，对城镇私有房地产进行过总登记，建立了一套较为完整的产权产籍管理基础资料和制度。三十年来，全市房地产发生了很大变化，私有房屋产权的买卖、继承和房屋的拆除、改建、扩建、新建等，多数没有办理变更登记；一九五八年和一九六九
年，分别对近二百万平方米的出租私房进行社会主义改造和约十一万户的私有土地宣布土地国有化后，均未及时进行产权变更登记换证；机关、部队、团体、学校、企事业单位的房产从未进行产权登记，因机构变动、体制调整而带来的产权变换也未办理过监证；许多单位使用的国有土地一
直未明确使用范围和核发国有土地使用证，一些单位和个人趁机私自拆除、改建、转卖属于国家拨用的房产和代管房产，买卖或变相买卖土地的情况也相当严重。
为了准确掌握全市房地产使用分布和变化情况，保护产权所有者（使用者）的合法权益，根据一九八一年五月全国城市房地产产权、产籍、产业管理调查会议和国家城市建设总局（82）城发房字77号《关于加强城市（镇）房地产产权、产籍管理工作的通知》精神，拟对全市房地产
进行一次全面普查登记，换发产权证。现将有关事项报告如下：
一、登记范围。凡我市城区和郊区城镇范围内的国家机关、部队（营房除外）、团体、学校、企事业单位的房产和国家拨用房产；房地产部门直接管理的出租房产；城镇居民私人所有的房产；在城镇范围的农民私有房产和社队办公、生产、文教卫生、服务事业的房产；地处农村但隶属
我市的机关、学校、企事业单位的房产，以及单位使用的国有土地，均属这次普查登记范围。
二、登记要求。这次城镇房地产普查登记要求达到五清、四一致、一坚持。
五清：查清单位自管房、房地产部门出租公房和私房等各类房屋产权的来源，确认产权归属，做到房屋产权清；查清各类房屋的建筑年代、层次、结构，做到房屋结构清；查清各类房屋的实际用途，按需要进行分类统计，做到房屋用途清；查清单位和个人实际使用国有土地的情况，确
定范围，做到使用土地清；查清城镇（以户为单位）常住人口的居住面积（指起居室），做到居住情况清。
四一致：房地产的管理和使用单位应分别订立制度，加强管理，做到图（房屋平面图）、档（资料档案）、卡（分类卡片和清册）与实物（指房屋）一致。
一坚持：今后城镇房地产发生买卖、赠与、继承、交换、调拨、转移、拆除、新建以及使用国有土地等变化，应坚持及时向房地产主管部门办理手续。
三、做法。1、房地产普查登记工作是城市管理的一件大事。为了加强领导，市、区房地产部门应成立房地产普查登记办公室，作为办事机构，具体组织实施。
2、先行试点，取得经验后再全面推开。全市登记工作，力争在八四年内基本结束。
3、私有房产的登记换证工作，由我局组织的专业人员按街道、居委会逐户进行。在填写登记申请书的同时，查验房产证件，审查产权。
4、各单位房地产的登记，由本单位自行组织力量，按登记办法的有关规定填报申请，并交验有关证件，经审查确认后，分别发给权证。
以上报告如无不当，请批转执行。

南京市城镇房地产登记办法
第一条 根据中华人民共和国宪法有关条款精神，为健全法制，保障房地产产权人（使用人）的合法权益，及时掌握房地产使用分布和变化情况，加强城镇房地产管理，特制定本办法。
第二条 凡本市城区和郊区城镇范围内的国家机关、部队（营房除外）、团体、学校、企事业单位的房产和使用国家拨用房产，房地产部门直接管理的出租房产，居民私人所有的房产，在城镇范围内的农民私有房产和社队办公、生产、文教卫生、服务事业的房产，以及地处农村但隶属
本市的机关、学校、企事业单位的房产；单位使用的国有土地，均应依照本办法办理登记。
第三条 城镇房地产应由产权人（单位）、使用人（单位）向房地产部门申请，领取“房产所有权证”、“房产使用权证”和“国有土地使用证”后，始生法律效力。
国家机关、部队、团体、学校、事业单位的房产，产权属国家所有，发给“房产使用权证”，使用单位只有使用权，没有处理权。
第四条 单位使用的国有土地在确定经界范围后，不得任意变动、增减或私自转让。
第五条 城镇房地产登记后发生转移变更时，应分别不同情况在一个月之内办理下列手续：
1、房屋发生买卖、赠与、继承、交换、调拨、固定资产转移以及其他方式转移的，应办理“转移登记”；
2、房屋改变结构、增加或减少面积，应办理“变更登记”；
3、新建房屋应办理“新建登记”；
4、房屋倒塌、焚毁或因国家建设需要拆除的应办理“注销登记”；
5、使用国有土地发生交换、调拨、转移、增加或减少面积等应办理“变更登记”。
第六条 凡申请房地产登记的，在向房地产局送交申请书时，应分别提交下列证件：
1、房产证件（包括原图契、产权证明、登记收据等）；
2、买卖、赠与、继承、交换的有关协议、文约、合同、裁定、公证等；
3、新建、改建的报批文件、建筑执照、竣工图等；
4、交换、调拨、转移等的审批文件；
5、征拨土地手续、红线图，交换、调拨、转移土地的审批文件。
第七条 私有房产申请登记时，产权人应一律用户籍姓名，不得化名申请。如系多人共有，应有共有人共同申请。
产权人因故不能亲自办理登记的，可以出具委托书委托他人代理；共有人弃权的，要出具弃权书。
第八条 单位房产和使用国有土地申请登记时，应由单位负责人或指定的经办人办理。
第九条 城镇房地产登记经审查认为有必要时，予以公告一个月，公告期满无异议的，准予发证。
第十条 单位和个人在办理房地产登记时，应按规定缴纳登记费。
第十一条 现由政府代管的房产，暂由房地产部门代为登记。
第十二条 在城镇范围内单位和个人的违章建筑不予登记，更不得办理转移变更登记。
第十三条 申请产权登记，不得进行蒙混欺骗，侵占他人权益。如蒙混登记他人房产的，除扣留证件，予以注销，没收已缴税费外，并视实际情况予以处罚。
第十四条 “房产所有权证”、“房产使用权证”和“国有土地使用证”遗失或焚毁的，应登报声明作废，并报经房地产局审查后补发。
第十五条 凡超过规定期限办理登记的，处以登记费一至五倍的逾期登记罚金。逾期不办房地产登记的，城建、规划部门不得发给房屋翻改建、新建施工执照，不得办理扩大征地手续，有关上级主管部门也不得进行交换、调拨、转移等。
第十六条 本办法自公布之日起实行。一九五三年五月公布的“南京市房地产登记暂行办法”同时废止。



1983年5月18日
刑事不起诉制度初探


摘要：刑事不起诉制度是刑事诉讼制度的一个组成部分，新《刑事诉讼法》对不起诉制度作了重大修改。笔者对刑事不起诉制度的性质的界定、概念的表述进行了探讨，分析了刑事不起诉制度的理论价值和意义，对现行的不起诉制度的利弊提了自己的一些看法和完善的意见。
关键词： 刑事诉讼 不起诉制度 立法缺陷 完善意见
中图分类号：D 文献标识码：A

　　刑事不起诉制度是刑事诉讼制度的一个组成部分，是一项符合诉讼发展规律和方向，具有极大的实践意义的制度。1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国刑事诉讼法》修正案，在这个修正案中一个突出的变化就是废除了检察机关的免予起诉权，取而带之以扩大了范围的不起诉制度，使我国在法治化进程上迈出了可喜的一步。然而，由于制度本身设置上的一些失误以及在具体操作中的偏差，刑事不起诉制度的内在价值无法得到充分的实现。因此，我们有必要对刑事不起诉制度作深入的探究，充分认识这一制度的重大意义，同时检讨现行的不起诉制度的缺陷，以期对立法和司法实践有所帮助。

　　一、刑事不起诉制度的本质、概念的再认识
　　在新刑诉法颁布了四五年后的今天，当前一些实际部门的同志仍认为不起诉制度里的“有罪不诉”与免予起诉没有什么本质性的差别，只不过是换了个说法而已。正因为持这种看法的同志并非少数，使得我们很有必要重新界定不起诉的性质和概念。
（一）不起诉体现的是检察机关的一定的自由裁量权
我国现行的不起诉制度的三种情况中除了绝对不起诉规定的六种情况（刑诉法第142条第一款和第15条的规定）人民检察院应当作出不起诉的决定从而排除了检察机关的自由裁量权外，在另两种情形中（相对不起诉、存疑不起诉）检察机关都拥有相当的自由裁量权。我国刑事诉讼法修改前，检察机关在审查起诉中也拥有自由裁量权，它是通过免予起诉制度体现出来的。对于免予起诉制度所含有的裁量主义的功效，无论学术界、立法机关还是司法实践部门都持肯定态度。因此，在刑事诉讼法修改期间，立法机关采纳了关于取消这一制度的立法建议，同时将其部分纳入不起诉范围，使其所包含的起诉裁量的精神得以通过扩大了范围的不起诉得到发挥。
　　应当看到审查起诉中的自由裁量，存在着一定的价值冲突，主要是惩罚犯罪、维护秩序与诉讼经济、以宽大方式实现一定的刑事政策或者保障一定的政治利益之间存在一定的矛盾。起诉法定原则，即只要符合起诉条件必须起诉，不容检察机关在一定范围内进行自由裁量的作法，有利于惩罚犯罪、维护秩序，但事无巨细一律起诉容易导致诉讼成本过高、案件积压、效率低下，诉讼往往是不经济的；容许检察机关在一定范围内进行自由裁量，则反之。如果裁量权范围过大、权力行使中又缺乏节制，容易导致国家刑罚权在一些案件中难以得到落实，在有被害人的案件中往往不利于维护被害人的利益，满足不了被害人要求追究犯罪、惩罚犯罪人的愿望。因此正确理解不起诉制度中的自由裁量是保证其在实际的操作中发挥最大的作用的首要条件。
　（二）不起诉是检察机关对案件所作的程序上的处分，而非实体上的处分
　　检察机关对某一案件作出不起诉的处分，表明检察机关将不向法院请求进行审判，放弃对犯罪嫌疑人的控诉。实质上是检察机关依其职权从程序上对案件所作的不予追诉的处分，而非对案件进行实体处分。检察机关的职能决定了其无权对案件进行实体处分，即检察机关不能处分当事人的人身和财产。不起诉对案件程序上的处理，是基于对案件实体的认识，但并非实体上的处分，更不能是有罪处理。
　（三）不起诉意味着刑事诉讼程序的终止
　　根据“不告不理”原则，对未经起诉的刑事案件，法院不得受理和审判。因此不起诉的处分决定就表明刑事诉讼将不会进入审判阶段，阻断了刑事审判的继续进行，意味着刑事诉讼程序的终止。这也是不起诉决定的直接法律后果。
　（四）不起诉终止诉讼的法律效力是相对的
　　根据台湾学者蔡墩铭、朱石炎的观点，案件虽经不起诉处分，无非追诉权之不行使而已，对于同一案件不过限制其再行起诉而已，该案之起诉权依然存在，并未因而消失，遇有发现新事实或新证据，或者原处分所凭证物已证明其为伪造或变造，或所凭之证言，鉴定以证明其为虚伪，或所凭之法院之裁判已经确定裁判变更，或参与侦查之检察官因该案件犯职务上之罪已经证明者，得再行起诉。〖1〗
　　因此检察机关不起诉决定的法律效力和法院生效判决的法律效力是有区别的，法院生效的实体判决，也意味着对诉讼案件程序上的终局性处理。而检察机关的不起诉决定，显然不具备即判力的法律效力。
　　通过以上分析并结合刑诉法第142条第1款第2款、第140条第4款规定及司法实践我们可以把不起诉的概念表述为：人民检察院对公安机关侦查终结移送起诉的案件或者自行侦查终结的案件，经审查认为犯罪嫌疑人具有法定不追究刑事责任的情形，或者犯罪情节轻微依法不需要判处刑罚或可免除刑罚的，以及证据不足不符合起诉条件的，作出不向人民法院提起公诉的一种处分决定。

　　二、刑事不起诉的价值所在
　　法律的价值是指作为主体的人对于作为客体的法律内涵的应有的价值因素的认识，是法律对人的需要的满足。这种价值含有两个层面：一是工具性价值，二是精神价值。前者指法是实现一定目标的手段，后者指人类对自己生存发展的秩序、条件和规则的意识，是一种社会化了的理性和理智的法需求。简言之，价值是指事物的用途或者积极作用。不起诉的法律价值，应指其在实现刑事诉讼目的中的用途或者积极作用。刑事不起诉制度是刑事诉讼制度的一个组成部分，其诉讼价值与刑事诉讼的价值有着密切的联系。目前学术界关于刑事诉讼的价值存在着诸多争论，甚至在具体操作时，还有价值冲突。那么，不起诉制度究竟价值何在？
　　首先，不起诉制度符合刑罚个别化和轻刑化的刑事政策。传统刑法注重刑罚的报应功能，刑罚强调报复和惩罚，突出刑法对犯罪实行特殊预防的作用，而单一地采取罪刑相适应原则，有罪必罚，罪罚相当；现代刑法，尤其在二战以后，由于政治、经济形势的变化，观念的更新及其他因素的影响，开始注重刑罚的教育功能，强调教育改造，更加重视一般预防，在采取罪刑相适应的原则时，采取刑罚个别化原则，探寻有无惩罚的必要。西方各国战后大都实行过所谓“非刑事化政策”，即对犯罪行为不一定均需诉诸法院而适用刑罚，可以采用保安处分、社会监督等其他手段来代替 〖2〗。刑诉制度应反映和体现刑法思想。战后的现代刑法思想反映在刑诉制度上，就是重其目的性，求其合理性。在起诉程序中赋予检察官以一定的自由裁量权，就是这种思想在刑诉制度上的体现。
　　其次，不起诉制度有利于经济合理使用司法资源。现代法律制度除了要实现公平、正义的价值目标外，还有一个重要的原则就是诉讼经济。西方经济分析法学派的代表人物波斯纳认为，法律程序在运作过程中会耗费大量的经济资源，为了提高司法活动的经济效益，应当将最大限度地减少这种经济资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准，并在具体的司法活动中实现这一目标。〖3〗这就是说，法律程序应尽力缩小诉讼成本，而达到最大化收益。不起诉是检察官在审查起诉后对刑事案件进行审查“过滤”的结果，人民检察院根据刑事案件具体情况灵活处理便宜行事的自由裁量权，使得一些构成刑事犯罪但罪行较轻，依法可以免除处罚的刑事案件，不需要经过法院审判而在审查起诉阶段就能终止诉讼，从而简化刑事诉讼程序。而刑事诉讼程序环节的减少缩短了诉讼时间，减轻了讼累，节省了人力、物力等司法资源，可以使人民检察院和人民法院将主要精力投入到更为严重的刑事犯罪案件的起诉和审判中去，以提高诉讼质量和诉讼效率。
　　第三，有利于保护当事人的合法权益。现代刑事诉讼制度越来越注重保护当事人，尤其是犯罪嫌疑人和被害人的合法权益，尽力避免他们的合法权益在刑事诉讼中受到侵害。对于不应被追究刑事责任的犯罪嫌疑人来讲，尽早使之脱离被追究刑事责任的樊篱，是其最重要的利益所在。不起诉正是适时地终止了刑事诉讼，从而保障了犯罪嫌疑人的合法权益。
　　对被害人来讲，不起诉终止了对犯罪嫌疑人的追究，似乎不符合被害人的利益，但正确的不起诉并不损害被害人的合法权益，因为，被害人合法权益的保护，是以追究名符其实的犯罪嫌疑人的刑事责任为前提，与此同时，对应予追究刑事责任的案件如果作出了不起诉决定，法律允许被害人有权申诉或直接向法院起诉决定，这就从制度上保障了被害人的合法权益。

三、现行不起诉制度的缺陷
应该承认和肯定，修改后的刑诉法对我国公诉制度进行重大改革，扩大不起诉范围，具体明确了不起诉的适用条件，其所产生作用和具有的意义是积极的、不容置疑的。但是，不起诉制度也非尽善尽美，随着司法的实践，其不足逐渐暴露出来，这种不足既表现于不起诉适用条件的缺陷，也反映于不起诉制度中公诉转自诉改革所带来的问题。
（一）、不起诉的适用条件设定不够周密，存在漏项。
1、在审查起诉中发现类似告诉才处理的自诉案件，检察机关无公诉权，对这样的案件应作出绝对不起诉处理来终止公诉的程序为宜。但由于刑诉法第15条规定的情形与实际情况不尽吻合，因此，检察机关在作绝对不起诉决定时往往在法律的具体适用上无所适从。
2、在审查起诉中发现人民法院对案件没有管辖权或者案件曾经生效判决确定的，对这两类案件不能作出不起诉决定，而只能退回移送审查起诉的机关或部门，从而形成程序倒流。
3、在审查起诉中发现犯罪嫌疑人不属于“情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪的”情形，而属于完全无辜，既无犯罪行为也无违法行为的，只能将案件退回公安机关处理，而不能作出不起诉决定。
（二）、赋予人民检察院的起诉裁量权过小，抑制起诉便宜主义功效的发挥。
在我国现行的刑事不起诉制度中，人民检察院在作出不起诉时受到两方面的制约：一是法律严格限制相对不起诉的条件，强调相对不起诉的案件必须“犯罪情节轻微”；二是赋予被害人自诉权，“对人民检察院维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉，被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。”这两方面制约虽对遏制滥用起诉裁量权的倾向具有积极意义，但其又是以压缩检察机关本就有限的自由裁量权为代价的，特别是后一制约措施，赋予被害人自诉权，允许被害人不受不起诉决定法律效力的约束而转诉至人民法院，由人民法院最后决定是否给予实体处罚。这又使法院成为不起诉决定有无实际效力的最终裁决者，使法院审判成了最终解决的唯一途径。这无疑有异于法律赋予人民检察院一定的自由裁量权之本意，也使不起诉制度的立法所追求的诉讼经济原则大打折扣。
（三）、不起诉案件转诉不可避免地产生一定法律关系冲突和矛盾。
1、被害人的自诉权与犯罪嫌疑人合法权益冲突。
检察机关作出不起诉决定，无论是绝对的或是存疑的、或相对的，客观上实际承认了犯罪嫌疑人不再处于被追究的地位。据此，按照刑诉法第143条规定，如果犯罪嫌疑人在押，应立即释放，使其重归社会享有自由之身。但是由于对犯罪嫌疑人不起诉决定法律赋予被害人向人民法院的起诉权，这使得公诉转自诉后，在收到不起诉决定书到法庭决定受理被害人自诉案件这一段时间内，犯罪嫌疑人的合法权益受到损害。首先，犯罪嫌疑人人身仍处于一种被追究被起诉的地位，仍有被人民法院传唤出庭受审的可能。其此时在精神上、思想上所受到的压力是显而易见的。其次，犯罪嫌疑人因可能被追究、被起诉，其原则上不能离开居住地、不能外出，这必然在一定程序上限制了其自由活动。就此而言，赋予被害人自诉权虽提高了被害人的地位，但是被害人在享有自诉权的同时却也损害犯罪嫌疑人的合法权益，产生了被害人与犯罪嫌疑人两者权益对抗的格局。
2、被害人的起诉权与检察机关不起诉权的矛盾。
赋予被害人自诉权，以自诉制约不诉，于防止裁量权滥用有利。但凡事均有利弊，凡事均应“二分法”来看待、评断。刑诉法第3条、第136条分别规定，提起公诉由人民检察院行使，“凡需要提起公诉的案件一律由人民检察院审查决定。”由此不难看出，赋予被害人自诉权，允许被害人不受不起诉决定法律效力的约束，而向法院行使起诉权，实质上代替了人民检察院行使起诉权，分割了人民检察院的起诉权。这不仅与法律规定的职权分工相矛盾，还与公诉案件的起诉权归属的法理相违背。尽管自诉权与公诉权在主观上都是维护法律的尊严、保护人权惩罚犯罪，可客观上检察权与自诉权在案件性质认定上已存在不可回避的矛盾，在一定意义上讲，被害人行使自诉权是单方认为检察机关作出不起诉决定放纵犯罪。

四、完善刑事不起诉制度的一些建议
针对上列司法实践中所暴露和反映出的种种问题，笔者认为，完善不起诉制度，我们可以做以下几个方面的工作：
（一）进一步充实和完善不起诉的适用条件，充分发挥不起诉制度的功能。
笔者认为，现行不起诉适用条件所存缺陷是多方面原因作用的结果。这之中，既有认识问题，也有立法技术的问题。因此要完善不起诉的适用条件，在宏观上首先必须解决好两方面问题：
第一、不起诉适用条件的圈定应充分体现不起诉只具有终止公诉程序效力而没有确定犯罪的实体效力这一实质性效能，理顺并保证不起诉适用条件与不起诉实质效能的对应和协调关系。
第二、不起诉适用条件应全面包容和体现司法实践出现或可能出现的各种情形，不能因为某种情形在实践中仅仅是可能或出现的可能性较小而予以舍去。