论家庭暴力中妇女权益的保障

周本强


摘 要：2005年8月28日，新修改的《妇女权益保障法》明确规定禁止对妇女实施家庭暴力，并规定了对妇女实施家庭暴力的救助措施和应承担的法律责任。鉴于此，本文从促进相关立法的完善和机制的健全出发，紧扣新时期家庭暴力中妇女权益如何保障这一主题，界定了家庭暴力的概念，分析了家庭暴力的成因，论证了家庭暴力的必要性，且着重探讨了遏制家庭暴力的对策和措施。
关键词：家庭暴力；妇女权益；维权机制；法律规范；道德教化

近年来，家庭暴力问题越来越成为社会公众普遍关注的焦点话题。它的产生，有其深厚的历史根源、社会背景和经济原因。诸多家庭暴力的惨剧告诫我们：只有不断完善立法，进行法制宣传教育，健全法律保障机制和社会综合维权机制，同时不忘呼唤一套完整的家庭伦理道德体系，才能根本遏制家庭暴力，切实保障广大妇女的权益，最终维护社会的秩序和安定！

一、新时期家庭暴力的含义
什么是家庭暴力？国内国外目前尚无统一认识。有的学者这样定义：家庭暴力是指在家庭内部出现的侵犯他人人身、精神和性方面的强暴行为。有的学者还对暴力作了学理解释：暴力是一种强制、胁迫行为，表现为对自然人的殴打、捆绑、爆炸等使被害人的身心、性受到伤害、痛苦，或以此相威胁强制剥夺自由。暴力也包括对财物的打、砸、抢，并以此相威胁强制自然人，使其精神上受到严重伤害。[1]此外，湖南省人大常委会制定的《关于预防和制止家庭暴力的决议》还为家庭暴力下了一个法律定义，即家庭暴力是指发生在家庭成员之间，以殴打、禁闭、捆绑、残害或者其他手段，对家庭成员人身、精神、性等方面进行摧残的行为。
我国2001年4月27日通过的新婚姻法虽然明文禁止实施家庭暴力，但对家庭暴力的概念并没有做出规定；同样，2005年8月28日新修改的《妇女权益保障法》再次更加明确规定禁止对妇女实施家庭暴力，但对什么是家庭暴力也没有做出相关界定。理论界对此的认识仍有很大分歧，目前最常见的分类是以被侵犯的权益不同，将家庭暴力分为身体暴力、性暴力和精神暴力[2]。为指导司法实践，2001年12月《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》第1条对此作出了明确规定，即家庭暴力是指行为人以殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由或者其他手段，给其家庭成员的身体、精神等方面造成一定伤害后果的行为。
总的说来，家庭暴力的概念有广义和狭义之分，广义的家庭暴力是指家庭人员之间，一方对另一方进行肉体伤害、精神折磨和性虐待的违法犯罪行为。狭义的家庭暴力，主要是指丈夫对妻子进行肉体伤害、精神折磨和性虐待的违法犯罪行为。[3]人们对家庭暴力的概念，一般都是从狭义上来理解和使用的。而本文所论述的家庭暴力，仅从最常见、最普遍和最难以治理的暴力行为，即对广大妇女所实施的家庭暴力（狭义）进行阐述。

二、新时期家庭暴力的成因
(一)我国长期以来男尊女卑的夫权思想根深蒂固
在以男子为中心的奴隶社会和封建社会，妇女基本上处于只有义务而毫无权利的悲惨境地，反映在夫妻上，主要表现为男尊女卑、夫权统治。例如，我国古代的礼、法规定：“夫为妻纲”，“夫者妻之天也”。要求妇女“三从”、“四德”，妇女从生到死，都置于男子统治之下。在家庭和社会生活中，妻子都处于受压迫、受奴役的地位。她们根本不是平等的民事主体，夫妻关系也只是尊卑、主从关系，妇女几乎成了男子的附属品和私有财产。在这种历史背景下生活的女性也认为夫为妻纲，夫权高于一切，女人就应该接受丈夫的支配，因此反抗意识淡薄，对来自丈夫的暴力往往默默忍受。
新中国成立后，我国政府从法律上取缔了传统的男性中心思维定式，妇女的地位得到了前所未有的提高。但是，封建男尊女卑的夫权思想并未彻底从人们的头脑中肃清，许多人仍然认为丈夫享有统治和支配妻子的特权，什么“取来的妻，买来的马，任我骑来任我打”。一些人甚至还把妻子当作是丈夫的一件物品，并把对妻子的暴力行为看作是丈夫正当的 “纠正” 妻子犯错的权利。同时一些女性也仍持有男主女从的观念，在家庭中甘于丈夫之下，心理上没有独立的人格，逐渐丧了自我，当家庭纠纷激发为家庭暴力时，只是逆来顺受。在这样的背景下，家庭暴力作为解决家庭矛盾的一种常见手段也就不奇怪了。
(二)缺乏有效健全的法律保障机制
尽管2001年4月新修改的《婚姻法》和2005年8月新修改的《妇女权益保障法》明文规定禁止家庭暴力，其他的法律法规也规定了相关的惩罚措施，但是在具体的实施过程中，由于受传统的“民不告，官不究”和“清官难断家务事”等观念的影响，不仅一部分执法人员不能依法惩处家庭暴力行为，甚至连有些公安机关的报警电话也通常不接受家庭中的暴力事件。他们认为“两口子吵架不记仇”，家庭内部事物不便于干预，“多一事不如少一事”。要么就是抱着一副息事宁人的态度敷衍塞责，最多通过调解解决问题。毋庸置疑，如此执法肯定对施暴者起不到惩戒和威慑作用。
这样执法不力不仅仅是个观念问题，最重要的还是缺乏有效健全的法律保障机制。其不足主要表现为： （1）现行的刑事法律中对有关家庭暴力方面的犯罪诸如虐待、遗弃等多以“情节严重”为条件，而且在程序上多将其列为自诉案件，这势必会把相当一部分家庭暴力行为不当地排斥在刑事干预之外。（2）由于刑法中没有明确承认“婚内强奸”，由此影响了对婚内性暴力的处理。（3）在民事法律方面，虽然2001年修改后的婚姻法第一次将“禁止家庭暴力”写进全国性的法律之中，2005年8月新修改的《妇女权益保障法》再一次更加明确将“禁止对妇女实施家庭暴力”写进全国性的法律之中，但对家庭暴力的概念却未做明确界定。最高人民法院虽然对此做出了司法解释，但该解释显然将家庭暴力的范围限定过窄，是否完全符合法律立法的本意值得探讨。（4）在程序法方面，对于家庭暴力案件缺乏特有的处理程序和证据规则，这必然导致家庭暴力案件的受害人举证负担过重，家庭暴力案件的事实难以认定，在客观上使一些施暴者没有得到应有的制裁。（5）在组织法方面，没有为设立专门的反家庭暴力机构包括行政机构、司法机构作出明确的规定。[4]等等。
(三) 经济收入的不平衡是家庭暴力产生的经济原因
经济收入的不平衡导致了经济地位的不平等。传统的择偶观是男强女弱。女方希望找一个各方面都比自己强的男性,而自己甘愿默默奉献于家庭,一些男性由于有了妻子的支持,因某些机遇而迅速致富,社会地位也大大提高,所谓的“优越感”得到了体现,于是要求妻子绝对服从其意志,否则就恶语伤人,大打出手。此外还有政策的原因,妻子下岗,收入减少,重新就业困难,不得不暂时依赖丈夫,从而受到丈夫的冷落和歧视。
(四) 不健康文化传播误导人们的婚姻行为
社会上的一些大众传播媒介对暴力、凶杀、性虐待等进行大力渲染，从某种角度上说，这些舆论氛围实际是起了教唆的作用。如电视剧《流星花园》，它以一个耳光拉开了男女主角的爱情序幕，从此两人走上了刀光剑影的“甜蜜之旅”。而那些看得如痴如醉的人们却将所有激烈的家庭暴力行为贴上了一个标签——这就是爱。
人的许多暴力行为是从上述类似的社会文化中“习得”的，也就是说，施暴者不是先天有心理障碍，而是在后天中学习到的。家庭暴力的施暴者也不例外。由于社会缺乏一种主流文化来引导人们的婚姻行为，新闻媒体和社会舆论在这方面的导向也存在或多或少的偏差，一些书刊、影碟、电视剧（如《不要跟陌生人说话》）等对家庭成员间尤其是丈夫对妻子的暴力行为极力宣扬，误导了人们去艳羡甚至刻意去模仿他们以寻求刺激。
（五）道德建设滞后于经济的发展
经济发展决定道德建设，目前整个社会道德在某些方面滞后于经济的发展。家庭暴力的增多与家庭伦理道德建设的滞后与滑坡不无关系。
市场化对传统道德观念的冲击是导致家庭暴力增多和婚姻家庭破裂的一个主要原因。人民追求利益最大化，一方面使家庭人员的行为倾向于金钱和物质利益，而忽视了对感情、亲情的培养和巩固。另一方面开放的社会促进了人的个性张扬和人格独立，交往空间的相对扩大使人对家庭的依恋感和责任感相对减弱，一些家庭由此变成了一个松散的联合体。[5]
社会生活节奏的加快，使夫妻间的情感交流日益减少以至淡漠。而社会的高速发展和变迁又使人们在工作、生活中的社会压力不断增加，当这种压力无法排解时，也极易导导致家庭矛盾进而家庭暴力的发生，使妇女成为家庭暴力的牺牲品。

三、禁止家庭暴力的必要性
家庭暴力问题目前在我国十分严重，暴力事件往往令人触目惊心。其主要表现在三个方面：（1）家庭暴力的发案率非常普遍，且呈现上升趋势。全国妇联2002年的一项调查表明，在我国2.7亿个家庭中，约30%存在不同程度的家庭暴力，其中施暴主体九成是男性。[6]由于绝大多数挨打的妻子会因羞耻感和恐惧感而不愿吐露实情，估计实际数字要高得多。另据统计，全国31个省、自治区、直辖市妇联每年接待和处理的群众来信来访中家庭暴力占了很大比例。2003年，妇联系统受理的婚姻家庭类问题为194476件，其中家庭暴力问题46114件，占23.7%，比2000年的数量将近翻了一番，在婚姻家庭类问题中所占的比例上升了8.2%。2003年妇联接到的由于家庭暴力致死的案件投诉为263件，比2002年上升了50.3%。[7]（2）家庭暴力的受害者主要是妇女，特别是没有经济实力的家庭妇女。据1990年在全国11个省进行的“中国妇女地位调查”统计结果显示，女性在与丈夫发生冲突时，有0.9 %的女性经常挨丈夫打；8.2%的女性有时挨丈夫打；20.1%的女性偶尔挨丈夫打。这个调查显示出不同程度地遭受家庭暴力的女性占被调查者总数的30%。这些暴力事件的受害者绝大多数是家庭妇女。[8]（3）家庭暴力的手段越来越残忍，妇女受害的程度越来越严重。受害妇女轻者被打的鼻青眼肿，重者致残、致死。从施暴手段看，也越来越卑鄙，越来越残忍，如剜眼、割鼻、削耳、烙铁烧、灌农药、硫酸毁容、强迫卖淫、雇人强奸妻子、活埋、扔进水塘等。据调查，1995年总人口为5772万的湖北省，平均每天有一位妻子死在家庭暴力之下，二位受到伤害。[9]根据湖南省妇联对254起家庭暴力案件的调查，遭受家庭暴力的254名妇女中，165人鉴定为轻微伤，占65%，48人鉴定为轻伤，占18.9%，27人为重伤，占10.6%，8名妇女惨遭杀害，6名妇女不堪凌辱，自杀身亡，占5.5%；其中有8名妇女有孕在身仍遭毒打，导致流产。[10]（4）家庭暴力引起的离婚问题居高不下。据1994年国务院发布的《中国妇女状况》白皮书指出，中国离婚率为1.54%，即每年有四十万个家庭解体，其中25%由于家庭暴力所致。
以上数据显示，我国家庭暴力具有长期性、普遍性、严重性和形式多样性等特点。家庭暴力的如此蔓延，不仅严重摧残了妇女的身心健康和侵犯了她们的人身自由权、生命健康权、名誉权和人格尊严，而且还动摇了婚姻家庭的安宁和幸福，进而破坏了社会的秩序和安定。在依法治国和注重人权的今天，我们应该而且非常有必要采取行之有效的措施来制止家庭暴力，切实保障妇女的权益。

四、遏制家庭暴力的对策
(一)提高妇女的自身素质
由于受封建家庭制度残余的影响（农村最为严重），不少现代家庭仍是男子掌握家庭财产权，妇女既没有社会地位，也没有在经济上独立，加之一些地方男尊女卑、重男轻女的思想根深蒂固，妇女受文化程度也普遍低于男子，这些都妨碍了妇女在同等经济、文化条件下同男子的竞争，从而制约了妇女综合素质提高，同时也影响了妇女保障自身权益的能力。遏制家庭暴力的关键所在，就是要尽快提高妇女的自身素质。因此，社会和广大妇女自身必须创造条件，做好以下几点工作：（1）提高妇女的文化修养，对其进行自尊、自信、自立和自强的教育。并且女性在加强自身修养的同时，要利用自身的优势及时化解婚姻家庭中产生的矛盾，而不要使自身的弱点成为家庭暴力的导火线。（2）增强妇女的法律保护意识。当自身权利受到侵害时，要勇敢地运用法律武器保护自己，不能逆来顺受，息事宁人，只有敢于斗争才能挣得自身的权利。（3）提升妇女的经济地位，增强妇女的社会参与能力。要让她们从家庭束缚中解脱出来，积极参与社会经济活动，视自己为社会的主人，尽量减少在家庭中对丈夫的经济依赖。
(二)法律规范是根本保障
1、完善的法律体系是遏制家庭暴力的强有力保障
我国高度重视家庭暴力问题，政府一方面向国际社会作出庄严承诺，签署禁止家庭暴力的相关国际法律文件，另一方面，将干预和制止家庭暴力列入2001-2010年《妇女发展纲要》的目标之一。同时不断完善立法，使家庭暴力问题做到有法可依。
为了明确禁止家庭暴力，加强对受害者的保护和救助，严厉惩治家庭暴力的违法行为，2001年4月修改的新《婚姻法》在第三条、第三十二条、第四十三条、第四十五条和第四十六条首次以法律的形式明确了家庭暴力受害人自力救济的途径，明确了公安、司法部门在反家庭暴力中的职责，以及确立了社区组织在反家庭暴力中的重要地位等等。
而2005年8月新修改的《妇女权益保障法》则对家庭暴力的罪责问题规定的更加明确。为了切实保障广大妇女在家庭暴力中的人身权益，新修改的《妇女权益保障法》在第四十六条、第五十二条、第五十三条、第五十四条、第五十六条、第五十七和第五十八条条规定了对妇女实施家庭暴力的救助措施和应承担的法律责任。即规定了国家采取措施预防和制止家庭暴力，并明确了在预防和制止家庭暴力方面负有重要责任的公安、民政、司法行政等部门以及城乡基层群众性自治组织、社会团体，应当在各自的职责范围内预防和制止家庭暴力，依法为受害妇女提供救助，还规定家庭暴力的受害人可以提请公安机关对违法行为人依法予以治安管理处罚，也可以依法向人民法院提起民事诉讼等等。
此外，《民法通则》、《刑法》、《治安管理处罚条例》等都对家庭暴力作了保护性的规定。而且，我国目前还有几十个地区也出台了预防和制止家庭暴力的地方性法规、政策和行政性文件，据统计，自2003年3月至2004年4月，全国已有湖南、四川、宁夏、江西、陕西、湖北、黑龙江、山西、安徽、山东等省、自治区人大常委会通过了《关于预防和制止家庭暴力的决议》或《决定》；2004年7月22日，河北省人大通过了《预防和制止家庭暴力条例》；还有辽宁、甘肃等一些省市由妇联、公安、检察院、法院等部门联合发出的有关预防和制止家庭暴力通知；以及更多的地市县级出台的相关行政法规和文件。[11]
根据这些法律和行政法规的规定，法律赋予了家庭暴力受害者多种维权手段。处于弱势地位的广大妇女，应紧紧抓住国家普法教育的大好机会，努力学习法律知识，不断提高自身的法律意识和法治观念，形成学法、懂法、用法的良好风尚。当自己的人身权益再次受到侵害时，果断拿起法律武器与家庭暴力的违法行为作斗争。同时，执法人员也应积极学习法律知识，主动加强执法，切实维护好广大妇女的权益。国家更要加大法制宣传教育与培训的力度，进一步制定针对家庭暴力的细化标准和执行细则来规范公安司法等机关的权责和健全妇女权益的法律保障机制，以完善立法来加强执法。
2、制定专门的反家庭暴力法势在必行
我们庆幸不断完善的有关家庭暴力方面的立法在为广大妇女提供有效法律保障的同时，也由于法律对家庭暴力没有细化的标准和执行细则而导致执法不力的问题，多少会有些无可奈何。针对我国家庭暴力的问题和反家庭暴力的法律干预现状，在借鉴国外立法经验的基础上，我们应该呼吁立法部门尽快制定专门的反家庭暴力法，这既是必要的，也是可行的。就必要性而言，在我国，每年都在一定数量的家庭发生家庭暴力，尽管相对比例与国外相比并不高，但因我国人口数量和家庭数量众多，所以其绝对数量并不容忽视，反家庭暴力法律有着自己特定空间和对象；再者，反家庭暴力法的制定不仅可以使制止和预防家庭暴力的规范形成一个完整的体系，对我国的现行法制是一种完善，而且也是履行有关国际义务，体现社会主义制度优越性的需要。就可行性而言，我国的宪法、婚姻法、妇女权益保障法、刑法等法律已对此做了原则性的规定，这就为制定专门的反家庭暴力法提供了法律上的依据和保障，而日益深入的理论研究和许多成功的国外立法经验亦可为制定反家庭暴力法提供相应的指导和借鉴。此外，一些预防和制止家庭暴力的地方性法规或政策措施的出台和实施，也为制定全国性的反家庭暴力法奠定了基础，积累了一定的经验。[12]
为了使反家庭暴力法在保护家庭暴力受害人、制裁施暴者、，保障平等、和睦、文明的家庭关系方面发挥应有的作用，在制定反家庭暴力法时应重点解决以下几个方面的问题：（1）明确家庭暴力的概念。（2）明确反家庭暴力法在预防和制止家庭暴力法律体系中的地位。（3）明确反家庭暴力法的指导思想、立法目的和基本原则。（4）明确政府干预家庭暴力的责任。（5）明确公安司法机关干预家庭暴力的职责和措施。（6）明确社区组织在干预家庭暴力方面的责任。（7）明确非政府组织和社会团体在干预家庭暴力方面的作用。（8）明确家庭暴力案件中在证据方面的特殊要求。（9）明确规定家庭暴力的救济措施，强化法律责任。
(三)健全社会综合维权机制
甘肃省人民政府


甘政函〔2004〕63号



甘肃省人民政府关于提请审议《甘肃省测绘管理条例（修正案草案）》的议案


省人大常委会：

　《甘肃省测绘管理条例（修正案草案）》，已经2004年7月12日省政府第48次常务会议讨论通过，现提请审议。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省长
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○四年七月十八日

　　　　　　　　　　　　甘肃省测绘管理条例(修正案草案)
　　　　　　　　　　　　　　　　第一章总则
　　第一条根据《中华人民共和国测绘法》，结合本省实际，制定本条例。
　　第二条在本省行政区域内从事测绘活动，必须遵守本条例。
　　军队测绘单位在本省行政区域内从事民用测绘活动，应当遵守本条例。
　　第三条各级人民政府应当加强对测绘工作的领导，积极推进测绘科技进步，支持地理信息产业发展，提高测绘成果应用水平，对做出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励。
　　第四条省测绘行政主管部门负责全省测绘工作的统一监督管理，其主要职责是：
　　（一）贯彻测绘法律法规，研究制定测绘管理政策和技术标准，编制全省测绘事业发展规划和年度计划；研究制定地理空间数据技术政策，对全省地理空间定位和地理空间数据获取实行统一监督管理。
　　（二）依法管理全省测绘基准和测量控制系统，审核测绘航空摄影。
　　（三）组织管理基础测绘和全省重大测绘项目，建立“数字甘肃”地理空间框架，管理和提供省级基础地理信息数据。
　　（四）依法管理全省各种地图的编制和更新，审查向社会出版、展示的地图。
　　（五）依法管理全省测绘资质认证，规范全省测绘市场行为。
　　（六）负责全省测绘质量监督和测绘成果的管理。
　　市（州、地）、县（市、区）测绘行政主管部门负责本行政区域内测绘工作的统一监督管理。
　　第五条从事测绘活动应当使用国家统一的测绘基准。
大城市建立相对独立的平面坐标系统的，由省测绘行政主管部门审核，报国务院测绘行政主管部门批准。其他地区因规划和建设需要建立相对独立的平面坐标系统的，由省测绘行政主管部门批准。
建立相对独立的平面坐标系统，应当与国家坐标系统相联系。设区的市，其市区地域连续的，不得分区建立城市独立坐标系统。城市高程控制网应当采用国家统一的高程基准。
　　第六条县级以上测绘行政主管部门对测绘质量实行监督管理。
　　基础测绘或者重大测绘项目、涉外建设项目的测绘成果，应当由省测绘行政主管部门组织质量验收。
　　测绘仪器必须按照国家有关规定进行定期检定。

　　　　　　　　　　　　　　　第二章基础测绘
　　第七条基础测绘实行统一管理、分级负责、定期更新制度。
　　省测绘行政主管部门负责省级基础测绘工作：
　　（一）在国家统一大地控制网基础上建立全省大地控制网；
　　（二）全省1∶1万（1∶5千）比例尺地图测绘和相应的基础地理信息数据采集与更新；
　　（三）建立省级基础地理信息系统，维护和更新省级基础地理空间数据库；
　　（四）编制全省普通地图；
　　（五）省政府确定的其他测绘项目。
　　市、县级测绘行政主管部门负责本行政区域内的基础测绘工作：
　　（一）建立经省测绘行政主管部门批准的独立坐标系统及测量控制网；
　　（二）本行政区域内大比例尺基本地图测绘和相应的基础地理信息数据采集与更新；
　　（三）建立本级基础地理信息系统；
　　（四）本级政府确定的其他测绘项目。
　　市级基础测绘需要分解到区测绘行政主管部门承担的，由市测绘行政主管部门确定，并统一组织。
　　州需要建立本级基础地理信息系统或组织跨县市大比例尺基础测绘的，由州人民政府确定。
　　第八条基础测绘成果按照下列原则定期更新：
　　（一）全省统一布设的大地控制网10年复测一次；
　　（二）基本地形图，主要城市及交通沿线4年更新一次，农业地区8年更新一次，其他地区10年至15年更新一次；
　　（三）政府确定的局部重点地区按需要及时更新。
　　第九条省测绘行政主管部门根据全省国民经济和社会发展规划，会同有关部门编制全省基础测绘规划，报省人民政府批准；市、县测绘行政主管部门根据全省基础测绘规划，会同有关部门，结合本地实际情况编制本行政区域的基础测绘规划，经本级人民政府批准，报省测绘行政主管部门备案后组织实施。
　　县级以上人民政府计划主管部门根据基础测绘规划，会同同级测绘行政主管部门编制基础测绘年度计划，并分别报上级主管部门备案。
　　市辖区不单独分区编制基础测绘规划。
　　第十条县级以上人民政府应当将基础测绘列入本级国民经济和社会发展年度计划和财政预算。基础测绘经费按国家统一的测绘成本定额核算，实行专款专用，并接受同级政府财政部门的监督和审计部门的审计。
　　第十一条建立地理信息系统必须采用符合国家标准的基础地理信息数据。基础地理信息数据由测绘行政主管部门组织提供，使用者应当合法使用，不得以拷贝、复制、扫描、借用等方式非法生成基础地理信息数据。建立与地理信息有关的其他系统使用基础地理信息数据的，应当经测绘行政主管部门审核同意。
　　第十二条省测绘行政主管部门会同有关部门编制全省卫星遥感资料购置计划，使用政府资金购置卫星遥感资料和进行测绘航空摄影的，省人民政府可以委托省测绘行政主管部门统一组织实施和提供，促进数据共享，减少重复投入。

　　　　　　　　　　　　　第三章界线测绘和其他测绘
　　第十三条行政区域界线的测绘，按照国务院有关规定执行。乡、镇行政区域界线的标准画法图，由省民政部门和省测绘行政主管部门共同拟订，报省人民政府批准后公布。
　　第十四条省测绘行政主管部门会同省土地行政主管部门编制全省地籍测绘规划。市、县测绘行政主管部门编制本行政区域内的地籍测绘规划，并按照地籍测绘规划组织实施。地籍测绘经费的支出和收益列入市县财政预算。
　　对从事地籍测绘的单位应提供有关测绘成果及土地权属资料。
　　第十五条向单位和个人发放的土地权属证书或者房屋权属证书，应当附有具备相应测绘资质的单位按照国家有关规定测绘的土地权属界址线图或者房地产平面图。
　　第十六条房产测绘和各类工程测量，必须执行国家发布的技术标准和技术规范。

　　　　　　　　　　　　第四章测绘资质与测绘市场
　　第十七条利用测绘技术、空间定位技术、遥感技术、地理信息系统技术、计算机和网络通讯技术等手段进行基础地理信息数据的采集、加工、处理和提供等测绘活动的单位，必须取得测绘资质证书，并在批准的测绘业务范围和作业限额内从事测绘活动。
　　第十八条申请甲级测绘资质的单位，由省测绘行政主管部门转报国务院测绘行政主管部门批准；申请乙、丙、丁级测绘资质的单位，报省测绘行政主管部门批准。
　　取得测绘资质的单位，由省测绘行政主管部门向社会公告。
　　第十九条测绘单位变更名称、地址、法定代表人或者业务范围的，应当按照有关规定办理变更手续；测绘单位合并、分立的，应当重新办理测绘资质证书；测绘单位依法终止的，应当交回测绘资质证书；测绘单位两年内未承担测绘项目的，由发证机关注销测绘资质证书。
　　第二十条测绘单位从事测绘活动，必须向当地测绘行政主管部门交验测绘资质证书，并接受监督。
　　从事测绘活动的专业技术人员，应当具备相应的测绘执业资格条件。测绘人员进行测绘活动时，应当持有测绘作业证件。
　　第二十一条使用财政资金项目和其他重大的测绘项目，应当通过依法招标确定承揽方，项目所在地的测绘行政主管部门依法对招标、投标活动实施监督。涉及国家秘密的测绘项目依照国家有关规定，可以不进行公开招标，但应在保密要求前提下引入竞争机制。

　　　　　　　　　　　　　　　　第五章测绘成果
　　第二十二条基础测绘成果和基础地理信息数据实行使用许可制度。
　　测绘成果的所有权受法律保护，任何单位和个人未经测绘成果所有者同意，不得擅自使用、复制、转让、转借或者向第三方提供使用。
　　第二十三条测绘成果属于国家秘密的，其密级的确定、变更、解密和使用，依照国家有关保密法律法规的规定办理。
　　需要对外提供未公开测绘成果和保密测绘成果的，应进行保密技术处理并经省测绘行政主管部门批准后方可提供；携带保密测绘成果出境的，按照国家有关规定办理审批手续。
　　第二十四条测绘项目完成后，应当依法向省测绘行政主管部门汇交测绘成果资料。属于基础测绘项目的，应当汇交测绘成果副本，其他测绘成果汇交测绘成果目录。省测绘行政主管部门应当定期编制全省测绘成果目录，向社会公布。
　　涉外的组织和个人完成的测绘项目，应当向省测绘行政主管部门提交全部测绘成果的副本。
　　第二十五条使用各级财政资金的测绘项目和建设工程测绘项目，有关部门在批准立项前应当征求同级测绘行政主管部门的意见，有适宜测绘成果的，应当充分利用，避免重复测绘；规划、设计和建设项目不得使用失去现势性的基础测绘成果，急用的必须经过修测更新，防止出现重大失误。
　　第二十六条本省行政区域内重要的地理实体的位置、高程、深度、面积、长度等重要地理信息数据，应当经省测绘行政主管部门审核后，报省人民政府批准，由省人民政府或授权省测绘行政主管部门公布。

　　　　　　　　　　　　　　　　第六章地图管理
　　第二十七条严禁生产、销售、展示、登载有损国家主权、安全和利益的地图产品。
　　第二十八条编制公开出版的本省各类地图和制作附有地图图形的产品，应当在出版或制作前将样图报省测绘行政主管部门审批，并在出版或制作后15日内将样本报省测绘行政主管部门备案。
　　普通地图、行政区划地图，由省测绘行政主管部门组织编制。编制公开出版涉及专业内容的地图，应当事先将专业内容报省专业主管部门审核。
　　第二十九条编制出版普通地图、专题地图，公开展示的非出版地图和地图产品，均应符合国家规定和相应的技术标准。
　　编制出版的地图必须使用标准化地名，符合行政区域界线的标准画法图。使用地理底图和其他地图资料时，不得侵犯他人版权。
　　普通地图、行政区划图不得刊登广告；专题地图不得收取图内标名注册费。
　　第三十条在公共场所悬挂、报刊刊登、影视播放、书刊插附、网上登载等示意性地图中绘有国界线或者区域界线的，在印刷或者展示前，应当依照国家规定报省测绘行政主管部门审核。
　　第三十一条生产、加工国外设计的地图产品，应当报省测绘行政主管部门批准。需要国家审查的，报国家测绘行政主管部门批准。

　　　　　　　　　　　　　　　第七章测量标志保护
　　第三十二条省测绘行政主管部门组织全省测量标志的保护、管理和维修工作；县级以上测绘行政主管部门负责本行政区域内测量标志的保护、管理和维修工作；乡级人民政府应当做好本行政区域内的测量标志保护管理工作。
　　第三十三条建设永久性测量标志，必须符合国家的管理规定和技术标准。设立单位应当委托当地政府和有关单位确定专人管理。
　　第三十四条因工程建设需要拆迁永久性测量标志或者工程建设可能使永久性测量标志失去使用效能的，必须向省测绘行政主管部门提出申请，所需拆迁、重建费用由工程建设单位承担。未经批准不得拆迁或建设。
　　第三十五条因自然毁坏需要拆除已倒塌的永久性测量觇标，或因其他原因导致测量标志损毁的，由县级测绘行政主管部门负责处理，并报省测绘行政主管部门备案。
　　第三十六条任何单位和个人都有保护测量标志的义务，对破坏测量标志的行为有权制止和举报；对保护测量标志做出显著成绩的单位和个人，由测绘行政主管部门给予奖励。第八章法律责任
　　第三十七条违反本条例规定，在编印或在公共场所悬挂、报刊刊登、影视播放、书刊插附、网上登载等示意性地图中绘有国界线或者区域界线的展示地图，在编印或展示前，未将样图报省测绘行政主管部门审核的，责令改正；情节严重的，没收全部地图产品及违法所得，可处300元以上1万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十八条违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上测绘行政主管部门给予警告，责令改正；对拒不改正，造成国家重大经济损失的，处1万元以上5万元以下的罚款，没收违法所得和测绘成果，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；对危害国家主权或安全、泄露国家秘密、损害国家利益、给国家或集体造成重大损失构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　(一)有基础测绘成果不充分利用，擅自重复测绘的；在规划、设计、建设项目中使用陈旧或不合格的基础测绘成果的；
　　(二)不接受测绘行政主管部门对测绘成果进行质量监督的；
　　(三)测绘单位使用未经检定的仪器进行测绘的；
　　(四)擅自复制、转让或者转借基础测绘成果及基础地理信息数据的；
　　(五)不具备测绘资质的单位或企业，在地理信息系统和软件开发、销售中从事基础地理信息数据加工和处理业务，或非法倒卖基础测绘成果、基础地理信息数据的；
　　(六)未经履行审批手续对外提供未公开的测绘成果的。
　　第三十九条违反本条例规定，有关法律法规已有处罚规定的，从其规定。
　　第四十条测绘行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　　　　　　　　　　　　　　　第九章附则
　　第四十一条本条例自2004年月日起施行。关于《甘肃省测绘管理条例(修正案草案)》的说明
　　甘肃省测绘局局长牛岸英
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受省政府的委托，现就《甘肃省测绘管理条例(修正案草案)》（以下简称《条例修正案草案》)作以下说明：
　　一、修订的必要性
　　测绘工作是国民经济和社会发展的一项基础性工作，是社会主义现代化建设事业必不可少的重要保障手段，也是国民经济与社会信息化的一项重要基础性工作。胡锦涛同志在2004年中央人口资源环境工作座谈会上强调：“要加大测绘统一监管力度，加强基础测绘工作，全面提升我国测绘保障服务能力。”随着西部大开发战略的实施，测绘工作的重要作用在我省经济社会发展中也进一步得到了凸显，受到了全社会的关注。
　　为了适应建立社会主义市场经济体制和国民经济建设与信息化新的需求，全国人大于2002年8月对《测绘法》进行了全面修订，并于当年12月1日实施。新《测绘法》将测绘工作提到了关系国家主权与安全、关系国家宏观调控的重要工具的高度。省人大常委会于1994年审议通过了《甘肃省测绘管理条例》，1997年7月又做了部分修订。《甘肃省测绘管理条例》实施以来，在加强我省测绘行政管理，为经济建设提供保障等方面发挥了积极的作用。但与新《测绘法》相比，原《条例》所针对的手工测图管理、测绘任务登记、地图编制管理等，已很不适应新形势的需要。一是随着市场经济的发展，测绘市场逐步形成，而原《条例》对测绘市场的管理制度和规定不够完善，没有建立统一的测绘市场准入制度。二是原《条例》对建立地理信息系统等没有做出规范要求，造成一些信息公司、广告单位随意加工、处理地理信息数据，对数据的管理尤其是保密工作造成严重威胁。三是原《条例》对测绘成果的汇交、使用、保管制度和规定不完善，不利于促进成果应用和公平共享，不利于有效防止重复测绘和资源浪费。四是原《条例》对地图产品和地图展示规定不明确，地图编制中错绘漏绘国家版图的政治性问题时有发生。五是原《条例》的一些规定已经落后于我省经济和社会发展的变化，不能有效地规范测绘管理工作。
　　鉴于以上原因，修改原《条例》已势在必行。
　　二、起草《条例修正案草案》的原则
　　由于《测绘法》修订幅度大，《甘肃省测绘管理条例》也必须作大幅度的修改。因此，在起草《条例修正案草案》过程中，我们主要本着以下三条原则：一是坚持法制统一的原则。按照既与国家法律立法精神相统一，但又不照抄上位法，坚持补充细化的立法原则，针对甘肃测绘管理工作中存在的实际问题，对上位法部分条款作了细化，着重体现地方特色和可操作性。二是保持与有关法律、法规相协调的原则。根据《行政许可法》的规定，对原《条例》的内容进行了逐条审查，凡不符合《行政许可法》规定的行政审批事项，全部进行了删除或者规范。三是密切联系实际的原则。将省政府近几年颁布的几个测绘管理规章中经过实践检验行之有效的规定写进了该草案，使之上升为地方性法规，具有更高的法律效力。
　　三、《条例修正案草案》的起草过程
　　新《测绘法》颁布后，我局即着手《甘肃省测绘管理条例》的修订工作。按照新《测绘法》的精神，结合甘肃测绘管理的实际，拟定了修订题纲，并指定专人起草。在起草过程中,参考了山西、湖北、广西、北京、宁夏、黑龙江等省市已经颁布的地方性法规、规章内容。草稿形成后，多次组织调研修改，并征求了有关部门和市(州、地)的意见。《修正案草案》送审稿报省政府后，省政府法制办公室再一次征求了省上有关部门和各地区的意见。省政府法制办还邀请省人大法工委、财经委提前介入，会同我局针对反馈的意见和建议共同进行了修改，并征求了国家测绘局法规司的意见。经过十几次的修改，形成了《条例修正案草案》送审稿。2004年7月12日省人民政府第48次常务会讨论通过后，根据会上提出的意见，又一次作了修改，形成了本《条例修正案草案》。
　　四、修订的主要内容
　　(一)关于测绘管理体制。《测绘法》将过去的测绘两级管理改为四级管理，条例对应《测绘法》确定的统一监督管理和分级管理原则，明确了省、市、县三级测绘行政主管部门的管理任务和责任，以落实分级管理的目标，加大测绘统一监管的力度。
　　(二)关于测绘基准。对应《测绘法》的规定，明确了从事测绘活动必须使用国家统一的测绘基准，有必要建立相对独立的平面坐标系统的，必须按规定报批，从而制止和避免在一个城市多个部门多重建设独立坐标系统，造成测绘成果混乱、空间定位失误和公共资金浪费的情况。
　　(三)关于基础测绘。基础测绘，也就是政府测绘，发达国家称之为官方测绘，是为国民经济、国防建设和社会发展提供基础地理空间信息的基础性、公益性工作。从1998年开始，国家把基础测绘列入了国民经济和社会发展计划，我省省级基础测绘也汇总列入国家计划的基础测绘分册，到目前已完成了农业区和重点地区1∶1万数字化地图88万平方公里，为我省的决策管理和规划设计、工程建设等提供了重要的依据。但由于原《条例》规定不明确，市、县的基础测绘工作还处于自发、应急的被动状态，缺乏有效组织，导致规划、建设、管理中出现了大量的浪费和隐患等问题。为此，《条例修正案草案》专设一章，明确了基础测绘保障事项，对省、市、县基础测绘规划编制、计划制定和实施以及成果更新周期等做了明确的规定，以保证我省的基础测绘工作进入有序开展、稳定实施的法制轨道，为全省国民经济和社会发展提供可靠保障。
　　(四)关于测绘市场管理。测绘资质管理是测绘市场准入的前提条件。为了保障测绘业务活动的严肃性、科学性，维护国家利益和测绘市场的公平竞争秩序，保护测绘服务供需各方的合法权益，制止测绘市场中存在的无证测绘、超越资质等级和范围测绘的问题，规范测绘项目实施工作，《条例修正案草案》明确了全省测绘资质审批管理的主体和程序，规定测绘单位不得伪造、涂改、转借、转让测绘资质证书；明确了从事测绘工作的专业技术人员应当具备相应的执业资格条件，测绘人员进行测绘活动时应当持有测绘作业证件；明确了测绘项目发包实行招标与项目监理制度等，这样将更有利于促进规范有序的测绘市场的形成和健康发展。
　　(五)关于地图管理。地图关系到国家主权、版图完整、政治主张与民族尊严，是一项政治性、科学性、精确性要求很高的工作。针对目前地图市场存在的编制地图不送审、错绘漏绘国界和海域、公开销售保密地图、不经批准违法发布国家重要地理信息数据等问题，《条例修正案草案》加强了地图审核、编制、出版等方面的管理。同时，还根据测绘法律、法规和《关于整顿和规范地图市场秩序意见的通知》(国办发〔2001〕79号)有关规定，对地图编制、出版、发行、销售、展示涉及地图图形的成果产品等各个环节做了具体的规定。
　　(六)关于对测绘成果及基础地理信息数据的管理。针对测绘成果共享的问题，《条例修正案草案》细化了测绘成果目录和副本汇交制度，明确了测绘成果的汇交主体，规定了汇交程序，对测绘成果验收、复制、转让、转借及保密等作了规定。为解决测绘成果管理中存在的信息不畅、重复测绘、成果不能共享、利用率低下等问题，《条例修正案草案》对成果汇交、成果提供和使用、成果质量等方面做出规定，明确了县级以上测绘行政主管部门应当加强对测绘成果的管理和应用的职责。为保证基础地理信息数据安全，保护国家利益，针对当前我省一些无测绘资质的信息和软件公司变相开展基础测绘数据的有关业务，非法复制、转让、加工、处理、倒卖基础测绘数据的现象，《条例修正案草案》中规定了专门的条款，明确了对基础地理信息数据的管理。
　　(七)关于法律责任。对于测绘违法行为，《测绘法》已明确做出了处罚规定，《条例》不再重复规定，同时，根据我省实际细化了处罚有关内容，增强了违法案件处罚的可操作性。
　　妥否，请审议。　

二○○四年七月十八日