地质矿产部


地质矿产部设备管理办法
　
1989年3月22日　地质矿产部令第2号




总则





　　第一条　为贯彻国务院发布的《全民所有制工业交通企业设备管理条例》，加强地质矿产系统全民所有制企事业单位的设备管理工作，提高生产技术装备水平，保证设备正常运行和安全生产，促进地质找矿，开拓地质市场和发展多种经营事业，特制定本办法。


　　第二条　设备管理的主要任务是：对设备进行综合管理，从技术、经济、组织各方面采取措施，实物形态与价值形态管理相结合，使设备保持完好状态和增值。依靠技术进步，不断改善和提高技术装备素质，充分发挥设备效能，取得最佳的投资效益。


　　第三条　设备是生产力组成的要素，是地质矿产工作的物质技术基础。设备管理是企、事业管理的重要组成部分。设备管理部门是设备管理的综合部门。搞好设备管理工作，设备管理部门要与生产、物资供应、计财、劳资、教育、安全、工会等部门分工负责。设备管理要专管成线，群管成网全员参加。


　　第四条　设备管理要坚持以下原则：
　　①设计、制造与使用相结合；
　　②修理改造与更新相结合；
　　③技术管理与经济管理相结合；
　　④专业管理与全员管理相结合；
　　⑤维护与计划检修相结合。
　　努力做到合理选购、正确使用、精心维护、科学检修、安全运行。


　　第五条　鼓励设备管理、维修工作的社会化、专业化协作，开展设备管理和维修技术的科学研究工作，积极推广应用先进的设备管理方法和维修技术，经常总结交流经验，做好信息反馈和交流，不断提高设备管理和维修技术水平。


　　第六条　开展设备管理评优活动，对设备管理工作成绩显著的单位和个人，给予表彰奖励。


　　第七条　地质矿产部门设备管理工作实行部、局、队企事业单位三级管理。部、局设备管理部门主要是运用行政、经济、法律手段对企事业单位的设备管理工作进行规划协调、业务指导、监督检查和服务。


　　第八条　中国地质设备管理协会是设备管理工作的社会经济团体，挂靠于部、局、队的同级设备管理部门，按其章程进行活动。受政府部门委托，承担设备管理的技术咨询、技术服务、学术研究和经验交流等工作。


　　第九条　在推行各种承包经营责任制时，必须把设备管理工作的要求纳入承包指标体系。在法定代表人任期内和离任时，必须考核，审计设备完好率和设备原值增长率两项指标。

第一章　设备管理部门的职责





　　第十条　部、局、队的领导中都要有具体分工负责设备管理工作的成员，并设有和任务相应的机构和人员。设备管理人员必须具备中等专业以上的学历、知识水平，熟悉设备管理的理论方法。


　　第十一条　地质矿产部设备管理部门的主要职责：
　　１．贯彻执行国家有关设备管理的方针、政策和法规；根据分级管理的原则组织制定设备管理的办法、规章、规划、规程、规范等。代表政府负责监督、检查、协调地矿系统的设备管理工作。
　　２．组织制定地矿部门的设备发展、更新、改造规划和计划并组织实施。
　　３．根据地矿部门产业结构优化的需要，调整资产流动方向，负责各地矿局之间的设备调度、调剂工作以及部管设备的报废审批工作。
　　４．组织设备管理评优工作和总结交流设备管理工作的经验。
　　５．协同教育部门，制定设备管理人员的教育规划和设备管理业务培训计划。
　　６．负责组织国内外先进的设备管理、维修技术和方法的推广为各局、队做好技术咨询和服务工作。
　　７．做好设备统计及数据管理工作，掌握设备的数量、价值、技术状况等动态情况。
　　８．调查、协调、处理重大设备技术、经济问题。


　　第十二条　局级设备管理部门的主要职责：
　　１．贯彻执行上级设备管理的方针、政策和法规，并根据本局的实际情况制定设备管理制度或实施细则。
　　２．掌握全局设备的分布、使用、价值及技术状况。
　　３．制定本局设备的长期和年度更新改造计划，并组织实施。
　　４．检查和指导各企事业单位的设备管理与维修工作。
　　５．监督检查所属单位的设备保值、增值情况及设备折旧基金、大修理基金、变价收入及其他更改基金的提取、筹集和使用情况。
　　６．组织本局范围内设备的调度和调剂工作。
　　７．组织领导设备管理评优工作，总结推广设备管理和维修工作的先进经验。
　　８．负责局管设备的报废审批工作和部管设备报废的审核、转报工作。
　　９．负责组织进口设备和大型贵重设备购置的技术、经济论证和验收工作。
　　１０．总结和推广设备管理与维修方面的新技术、新方法、新工艺。负责有关设备技术、经济情况的反馈。
　　１１．配合有关部门做好设备管理、操作、维修人员的培训、考核工作。
　　１２．参加重大设备事故的检查和处理工作。
　　１３．组织或委托设备管理协会提供设备管理、维修方面的技术业务咨询和服务。
　　１４．做好设备数据管理工作建立数据库，做好统计工作，并按规定，向上级部门及时、准确地报送年度及半年设备统计资料。


　　第十三条　企事业单位设备管理部门的主要职责：
　　１．企事业单位的设备管理机构，根据实际需要可分别设置高级工程师、工程师、助理工程师、技术员等岗位。一般设备总原值在２５０万元以上的单位，可设设备管理高级工程师岗。
　　２．贯彻执行上级设备管理法规，负责制定本单位设备管理实施细则。
　　３．主持制定本单位设备购置、更新改造计划并负责组织实施。根据需要设备管理部门可设会计岗，会同计财部门按规定提取设备折旧基金和大修理基金，并掌握使用。
　　４．参与本单位研究制定生产经营方针，并提供设备方面的可行性论证资料；根据生产经营的需要，负责调配设备，做到合理使用，保证生产。负责指导修配车间、汽车队的技术业务工作。
　　５．管理设备技术资料、档案，并进行分析研究，提出改善管理的措施。指导开展设备的点检活动。
　　６．负责组织设备管理评估、红旗设备竞赛等活动。
　　７．编制设备修理计划，监督落实修理费用及备品、配件，主持设备修后质量验收工作。
　　８．配合有关部门组织好操作、维修人员岗位培训，考核技术水平，组织颁发操作证书。
　　９．健全设备档案，做好设备管理的基础工作。
　　１０．做好多余闲置设备调剂、处理工作。
　　１１．对报废设备组织技术鉴定，按规定办理设备报废的审批手续。
　　１２．认真做好数据管理和设备统计工作，及时、准确地向上级部门报送有关的报表。
　　１３．组织设备事故的检查处理工作，并按规定向有关部门报告。
　　１４．负责向有关设备的设计、制造部门的信息反馈。

第二章　设备的分级管理、计划与调度





　　第十四条　凡列入地质矿产部《固定资产管理目录》以及单价在５００元以上，使用年限一年以上，能独立完成一定功能的生产用的机械、电器、仪表、装置等均列入设备管理范围（固定资产中的建筑物、构筑物、行政办公设备、公共生活设施、文教宣传器材，由单位的行政部门、宣教部门和工会分别管理）。


　　第十五条　设备按其重要性和价值大小划分为部、局、队企事业单位三级管理。一般单价在五十万元以上的为部管设备，五万元至五十万元的为局管设备，五万元以下的为队、企事业单位管设备。具体划分参照部《固定资产管理目录》。部管设备目录由部制定，局管设备目录由局制定。分级管理主要是指设备的购置、分配、调度、更新、改造、处理、报废等权限，使用权归设备所在单位。自有资金购置的部、局管设备，购置权和处置权一律归企事业单位，上级部门不予平调，为实行分账管理创造条件。


　　第十六条　各级设备管理部门根据长期规划和年度生产计划，编制设备申请购置、分配、调度、修理、改造和更新计划，对主要设备的购置要进行技术经济论证，在选型中应遵循标准化、系列化、通用化的原则，以选择高效、经济、低耗、易修、适用的设备。


　　第十七条　设备到达后，特别是进口设备，应及时验收，发现问题及时与有关部门交涉、处理或索赔，避免在经济上造成不应有的损失。大型精密设备验收后，应写出验收报告，存入档案并向上级报送。


　　第十八条　设备的调出、调入单位必须按调令执行。调出设备要保证性能完好、配件齐全，技术档案与技术资料要随同设备转移。调出单位核减固定资产，调入单位追加固定资产。

第三章　设备的使用与维护保养





　　第十九条　在用设备必须严格执行岗位责任制和交接班制。做好设备运行记录。
　　１．分班轮换使用或集体公用的设备，由机长、坑长、工段长、班组长全面负责，并指定专人管理和维护保养。
　　２．单人使用的设备由操作者全面负责并维护保养。
　　３．大型、精密、稀有、关键设备，要严格实行定人、定机、定操作规程、定保养细则及定期检查和调正精度等管理办法。
　　４．对自动流水线设备，要制定总体的使用保养细则，并指定专人负责定期保养和检查。


　　第二十条　所有主要设备，操作人员必须经过专业培训，做到“四懂三会”（懂原理、构造、用途、性能；会操作、维护、排除故障）。经考试合格，发给操作证书，方可上机操作。


　　第二十一条　做好设备状态检查及维护，保证设备正常运行，实行设备点检制。
　　１．日常点检：每班进行一次，按“点检卡”要求由操作者进行。日常点检中，重点要加强设备的检查、调整和润滑管理，要做到定人、定点、定质、定量、定时。
　　２．定期点检：检查内容及时间，按设备“定检卡”或使用说明书有关规定，由维修和管理人员进行。凡重点设备检查结果必须做出记录。检查中发现问题，应由操作者或维修人员及时处理。


　　第二十二条　定期开展设备检查评比活动。机台或生产班组负责月检，分队或车间负责半年检，大队或厂、室负责年检，省局组织复查。通过检查评定，按设备的技术状态分为“红旗设备”、“完好设备”、“带病”运转设备和停机待修设备四类。
　　红旗设备：零、部件和各种装置完整齐全，无跑、冒、滴、漏现象，内外清洁，精度、功能和能耗均符合标准，并达到红旗设备竞赛条件。
　　完好设备：零、部件和各种装置齐全，运转正常，精度能适应正常生产工艺要求，能耗基本符合标准。
　　带病运转设备：存在较大缺陷，不能满足生产工艺要求，但尚可运转。
　　停机待修设备：磨损严重或发生事故，不能继续运转正在修理或等待修理。


　　第二十三条　逐步发展设备诊断、状态监测技术，根据需要和可能有计划地添置测温、测厚、裂纹探测、震动测量、扭矩测量、噪音测量等仪器、仪表，提高对设备隐患测定的精度，预防事故发生和进行计划修理。

第四章　设备修理





　　第二十四条　逐步发展以针对性维修为主的多种维修方式。重点设备实行计划预修制；野外作业的机械设备，利用施工间隙，采用项修及计划大修、小修制；野外作业仪器，实行日常维修和收队检修制；室内大型精密仪器，实行专人检修制；简单和备用充分的设备，实行事后维修制。


　　第二十五条　设备大修一般按计划进行。对常发故障部位，可进行改善性修理，随同大修进行。
　　设备修理计划应纳入本单位年度工作计划，严格执行。未完成修理计划的，视为未全面完成年度生产计划。


　　第二十六条　设备送修，必须有修前检查表，保持设备零部件齐全，严禁拆换。必要时，应派人向承修单位介绍设备使用情况等。


　　第二十七条　设备修理必须按修理规范进行。地质专用设备按部颁检修规范执行；通用设备按国标或有关部颁规范执行；尚无规范和标准的，可参照出厂技术标准执行。设备修理要确保质量。修理部门要实行保修制，在保修期间，因修理质量造成故障的，应由修理单位负责修好，承担直接经济责任。


　　第二十八条　合理储备备品、配件。在满足维修的前提下做好修旧利废，节约资金。


　　第二十九条　为保证做好仪器修理工作，科研所、实验室、测绘队等仪器比较集中的单位应建立和加强维修组织，承担本单位仪器维修，并承接有关单位仪器修理任务。

第五章　设备事故





　　第三十条　设备正常磨损、自然衰老以外的损坏，造成生产中断称为设备事故。
　　１．一般设备事故：零部件损坏，所需修复工作量及直接经济损失相当于小修程度者。
　　２．重大设备事故：设备损坏程度，达到必须大修方可恢复性能、直接经济损失达到大修费用者。
　　３．特大设备事故：导致高、精、尖端大型设备报废或直接经济损失在五万元以上者。


　　第三十一条　设备事故报告和处理：
　　１．一般事故发生后，操作人员应立即向所在基层单位负责人和设备管理人员报告。检查事故原因，查清事故责任。
　　２．重大、特大事故发生后，操作人员应保护现场，并立即向所在基层单位负责人和设备管理人员报告，同时报告企事业单位负责人和设备部门，由事故单位电告省局。队（厂）负责人应组织有关部门，必要时，请省局派人赴现场共同检查，分析事故原因，查清事故责任，进行事故处理。
　　事故处理完毕后，由企事业单位设备管理部门填写事故报告表，报局一份。属部管设备，经局审查后转报部。
　　３．对各类事故，坚持“三不放过原则”（即原因不清不放过，责任者未经过处理和职工群众未受到教育不放过，没有防范措施不放过）。对各类事故的责任者，按照事故的性质严肃处理。情节严重者，要进行经济制裁或纪律处分，直至追究法律责任。

第六章　设备更新、改造与报废





　　第三十二条　设备的更新、改造应当编制中、长期规划和年度计划，并组织实施。对重要设备更新、改造，必须进行技术论证，并报主管部门审批或备案。


　　第三十三条　对下列情况之一者，可以办理设备报废：
　　１．经长期使用或发生重大、特大事故，基础件已严重损坏，修理后其技术性能也不能达到生产工艺要求的；
　　２．设备老化，技术性能落后，耗能高（超过定额标准２０％以上）效率低，经济效益差的；
　　３．维修费用过高，（一次大修超过原值５０％以上）继续使用在经济上不合算的；
　　４．机型已淘汰，性能低劣，又不能降级使用的；
　　５．主要零、部件无法补充而长期失修的；
　　６．严重污染环境，危害人身安全与健康，进行改造又不经济的。设备报废后，要认真处理残体，回收残值。

第七章　设备管理基础工作





　　第三十四条　企事业单位必须建立主要设备的技术档案，主要内容包括：
　　１．设备管理卡片；
　　２．设备购置技术经济论证及审批书；
　　３．出厂合格证及试车记录；
　　４．使用说明书及有关图件；
　　５．设备使用及交接记录；
　　６．点检、定检记录卡片及大修记录；
　　７．进口设备的原始凭证、资料、图件；
　　８．事故报告及有关文件；
　　９．重大更新、改造记录；
　　１０．报废鉴定书；
　　１１．其他有关设备的原始凭证及资料等。
　　档案自设备购置之日起建立，由设备使用单位和管理部门负责填写、保管，并随设备调动而转移。设备报废后，档案即行注销并入技术档案室保存五年。


　　第三十五条　做好设备经济管理的基础工作，建立全部设备的台账和卡片，记录每台设备的原值和净值，按时计提折旧及办理增值，计算设备租金和占用费等。


　　第三十六条　各单位应当制定设备检修的工时、资金、备品配件消耗及储备定额。


　　第三十七条　各单位要应用微机建立原始数据库，及时准确地掌握设备技术状况、异动和有关管理、维修的动态数据，及时整理储存。


　　第三十八条　各单位设备管理部门应收集、保存有关技术资料、图件、以便工作中查阅。

第八章　设备经济管理





　　第三十九条　设备折旧及更改资金：
　　１．设备折旧基金必须按规定提取，原则上专款专用，只能用于设备更新改造，不得挪作它用。
　　２．企事业单位的折旧基金原则上自提自用。
　　３．要多渠道筹集更改资金。除折旧基金外，设备转让变价收入；大修费年终结余；设备报废回收残值；生产发展基金；设备租金等，均为筹集更改资金渠道。
　　４．无论提取折旧或不提取折旧的单位，凡对外创收所用的设备均应提取设备折旧费，提取办法和提取率由各局自定，一般要高于综合折旧率。


　　第四十条　大修理基金
　　１．设备大修基金按规定提取。大修理基金原则上应专款专用，只能用于纳入计划的大修项目及技术改造性的改善性修理费用。
　　２．无论提取折旧或不提取折旧的单位，对外创收（如承包工程等）所用设备，均应提取大修理基金。应按设备损耗程度，在保证设备维修与设备更新的前提下提足大修理基金，提取办法及提取率可由各局自定。


　　第四十一条　设备占用费
　　１．各局可向为开拓地质市场和多种经营而占用设备的单位收取占用费，占用费标准由局确定。
　　２．占用费的收入应纳入设备更新改造基金。


　　第四十二条　设备租赁
　　１．为提高设备利用率和投资效益，应积极开展设备租赁业务。
　　２．出租与承租双方都应具有法人资格，并按经济合同法的有关规定签订租赁合同。
　　３．租金收取应当遵循设备新旧程度、租期长短和系统内外有别的原则核算。
　　４．租金由设备折旧费、大修理费、管理费三项组成。养路费、保险费等其他费用，由双方协商确定。
　　５．部、局管设备对外租赁，必须按管理权限报主管部门批准。


　　第四十三条　设备转让
　　１．多余闲置设备可转让出售。
　　２．转让设备要按质论价。转让设备的收入，纳入更改基金。
　　３．设备的转让及出售，部、局管设备必须按分级管理权限上报批准。本单位自有资金购置的设备除外。


　　第四十四条　承包经营责任制
　　实行经济承包责任制的单位，应把设备的使用费用（包括折旧、维修、占用费等）、技术状况等技术经济指标，列入承包内容。必须全面执行设备管理办法及制度。


　　第四十五条　设备技术改造费用，不超过该项设备大修费标准２０％的，可在大修理基金中开支，超过２０％的应在更新改造基金中开支。设备改造后经验收合格，应及时办理固定资产增值手续。


　　第四十六条　设备经济管理中的收、支项目，必须遵守财经制度，接受审计监督。

第九章　设备管理考核指标





　　第四十七条　设备管理考核指标，暂定为七项指标：
　　１．设备效率（设备创产值率）
　　（１）对于企业单位
　　　　　　　企业全年总产值（万元）
　　设备效率＝－－－－－－－－－－－×１００％
　　　　　　　　　设备原值（万元）
　　（２）对于地质勘查事业单位
　　　　　　　实际完成地勘费用（万元）＋地质市场（万元）＋多种经营收入（万元）
　　设备效率＝－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－×１００％
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　设备原值（万元）
　　　　　　　　　　　　本年末设备总原值（万元）－上年末设备总原值（万元）
　　２．设备原值增长率＝－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－×１００％
　　　　　　　　　　　　　　　　　　上年末设备总原值（万元）
　　　　　　　　　　完好设备台数
　　３．设备完好率＝－－－－－－×１００％
　　　　　　　　　　设备总台数
　　　　　　　　　　全年设备实际使用时间
　　４．设备利用率＝－－－－－－－－－－×１００％
　　　　　　　　　　全年设备制度工作时间
　　　　　　　　　　全年实际设备修理费用总额（万元）
　　５．修理费用率＝－－－－－－－－－－－－－－－－×１００％
　　　　　　　　　　　　　全年总产值（万元）
　　６．设备事故率
　　　　　　　　　　　　　机械故障损失台时数
　　（１）钻探设备事故率＝－－－－－－－－－×１００％
　　　　　　　　　　　　　计划台月的总台时数
　　　　　　　　　　　　　因故障而不能开动的机时数
　　（２）其他设备事故率＝－－－－－－－－－－－－×１００％
　　　　　　　　　　　　　　　计划工作机时数
　　　　　　　　　　　　　全年实际完成大修设备台数
　　７．设备大修理完成率＝－－－－－－－－－－－－×１００％
　　　　　　　　　　　　　　全年计划大修设备台数


　　第四十八条　在队（厂）长的任期目标责任制和离职审计中，重点考核两项指标。
　　１．设备完好率，室内作业设备不低于９０％，室外作业设备不低于８５％。
　　２．设备原值增长率，在任期内，平均年增长率不低于１％。

第十章　教育与培训





　　第四十九条　培养造就新的设备管理维修人才和在职设备管理、维修干部及工人培训的工作，要有计划、多层次、多种形式、分级管理。部及有关地质院、校负责大专、中专程度的人才培养和各局设备管理、维修工程师的培训；省局负责所属范围设备管理、维修骨干培训；队（厂）负责操作和维修工人的专业技术培训。

第十一章　奖惩





　　第五十条　对在设备管理工作中，成绩突出的单位和个人给予表彰和奖励。对象是：
　　１．在开展设备管理评优活动中，对设备管理成绩显著的单位和个人（主要组织者或做出显著贡献者）。
　　２．队（厂）长在任期内对设备管理所规定的指标做出显著成绩者。
　　３．对设备的技术更新、改造有显著成绩者。
　　４．在节能方面有显著成绩者。
　　５．对获奖单位和个人，分别按不同等级发给荣誉证书和物质奖励。


　　第五十一条　凡荣获国家、部、局级设备管理优秀单位奖的单位，可按本单位当年月平均标准工资额的不同比例，提取一次性专项基金，奖励有功人员，其提取比例如下：
　　１．荣获国家级奖提取４％～６％；
　　２．荣获部级奖提取２％～４％；
　　３．荣获局级奖提取１％～２％。
　　一个单位，当年只能获得一次最高的一级奖金。
　　各单位“红旗设备”竞赛奖金，可在本单位生产发展基金或在劳动竞赛奖金中列支。


　　第五十二条　对玩忽职守，违犯设备管理有关规定及违犯操作维护、保养检修规程造成设备事故和经济损失的领导或责任者，根据情节轻重，分别给予批评教育、罚款的行政或经济处罚。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第十二章　附则




　　第五十三条　本条例适用于地质矿产部系统全民所有制企事业单位。集体所有制及其他单位也可参照本办法执行。


　　第五十四条　各省、自治区、直辖市地质矿产局（厅）、部专业局、地质科学院（所）、地质院校、工业公司，应按办法要求，结合本单位情况制定或修订设备管理制度或实施细则。


　　第五十五条　本办法的解释、修改权属地质矿产部。


　　第五十六条　本办法自发布之日起实行，原《地质矿产部设备管理制度》和《关于改进设备管理工作的若干意见》停止执行，部发其他有关设备管理文件中的规定与本办法相悖者，按本办法执行。


非诉行政执行案件和解
-----化解行政争议的最佳途径

湖北省宜昌市西陵区人民法院：宁洲平/向建军


内容题要：
本文立足于法学理论与审判实践相结合，总结了笔者多年从事非诉行政执行案件工作经验，对非诉行政执行案件和解的可行性进行了详细分析，提出了非诉执行案件和解应该注意的问题应该坚持的原则。对在非诉执行案件中实际存在的行政争议进行了分析，对怎样通过和解化解行政争议提出了自己的独特见解，举案说明了非诉执行案件具体操作办法，用大量数据和事实论证了非诉执行案件和解是解决行政争议最佳途径。此文对法院执行法官审查与执行非诉行政执行案件有较高的参考价值。


关键词： 执行和解 解决争议 注意事项及操作办法
目前我国处于经济转轨、社会转型的特殊时期，维护社会和谐稳定任务艰巨繁重。胡锦涛同志曾指出：要建立健全对人民内部矛盾经常化制度化的调处机制，及时处理纠纷，尽可能把各种矛盾和隐患化解在基层。中央政法委强调推动建立人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系，最高法院要求把调解优先、调判结合的工作原则贯穿到执法办案中，努力实现案结事了人和。建立化解行政争议新机制作为行政审判工作、行政非诉执行工作的一项战略任务，社会对之充满期待，各级法院行政审判人员、执行法官积极将协调和解机制运用于审判工作和执行工作，基本建立了行政诉讼案件、非诉行政执行案件调处机制。目前非诉行政执行案件有不断增加趋势，笔者所在的宜昌市法院近四年共审查行政非诉案件2790件，而同期全市法院审结的一审行政诉讼案件只有529件，行政非诉案件较行政诉讼案件数量大得多。如2007年审查行政非诉案件709件，而受理一审行政诉讼案件为167件，行政非诉案件是行政诉讼案件的4.25倍；2008年审查行政非诉案件930件，而受理一审行政诉讼案件为146件，行政非诉案件是行政诉讼案件的6.37倍；2009年审查行政非诉案件627件，而受理一审行政诉讼案件为125件，行政非诉案件是行政诉讼案件的5倍；2010年审查行政非诉案件524件，而受理一审行政诉讼案件为90件，行政非诉案件是行政诉讼案件的5.82倍。从全国范围看，也大致呈现类似的现象。行政非诉案件一般由基层法院审查与执行，许多的具体行政行为在执行过程中才暴露出行政争议存在，这给基层法院如何化解行政争议带来了新的挑战。如果行政非诉案件中存在的行政争议如果得不到化解，会导致行政争议矛盾扩大，行政管理相对人上访增多，甚至出现过激行为，不仅影响行政机关形象，更影响社会稳定。为此，执行法官在承办非诉行政执行案件时应该深切的理解法律条文背后的人文精神和立法精神，做到既严把案件的审理程序、又兼顾案件其他环节的衔接，并在力所能及的范围内积极探索调解途径，解决行政争议。王胜俊指出：案结事了是纠纷解决的最佳效果，“调解优先，调判结合”是实现案结事了的最佳途径 。笔者认为非诉行政执行案件和解是化解行政争议的最佳途径。
一、非诉行政执行案件和解的可行性分析
所谓行政非诉执行案件，是指行政机关作出的具体行政行为生效后，公民、法人或者其他组织在法定期限内既不申请复议和提起诉讼，又不履行行政行为确定的义务，由作出具体行政行为的行政机关或者具体行政行为确定的权利人在规定的期限内向人民法院申请强制执行的案件。非诉行政执行案件的执行能否以和解方式结案，行政诉讼理论界一直存在争议。根据传统的大陆法系传统的行政行为学说认为，行政机关同行政管理相对人的和解行为，是处分公共意志的表现。长期以来，我国多数学者也认为：行政机关是公权力的代表，其自行实施强制行为或者申请法院予以强制，目的在于迫使相对人履行行政义务或达到与履行义务相同的状态。对于行政机关而言，此种权力的行使既是其权利也是其义务。因此，行政机关必须依法行使强制执行权，不得处置或放弃，否则就意味着失职，为行政管理的宗旨所不容。这与只涉及平等主体间权利义务关系，民事法律关系双方当事人在法律许可范围内均有权处分自己实体和诉讼权利的民事执行制度是不同的。故有一部分人认为，根据我国目前法律规定，在行政强制执行过程中不允许进行和解。因为《行政诉讼法》第五十条明文规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这一原则理应在行政机关申请法院强制执行的案件中得到贯彻执行。如果法院在办理非诉行政强制执行案件过程中，允许双方当事人和解，就会与诉讼中不适用调解的原则相矛盾。
笔者不同意上述观点。笔者认为，如果非诉行政执行案件的执行不适用和解，这将给非诉行政执行案件的执行实际操作带来了很多不便。例如，对行政机关申请被执行人拖欠的罚款案件，如果被执行人履行确有困难或根本无履行能力的，由被执行人提出申请，提供证据（被执行人提供证据有困难的，可申请法院调取），法院审查属实的，依据现行法律规定，这种情况只能中止执行，造成大量积案。随着构建社会主义和谐社会理念被普通民众渐渐接受，许多法院在受理非诉行政执行案件的执行后，引入了和解机制，大量非诉行政执行案件的执行以和解方式结案。笔者对以上做法表示认同，因为人民法院对非诉行政执行案件的执行进行和解，既有利于被执行人加强对具体行政行为合法性的认识，又有利于被执行人减少对申请人的抵触情绪，化解行政争议，增强了被执行人对具体行政行为的认可，自动履行具体行政行为。此外还有利于被执行人与第三人之间基础性民事争议的解决，最终节约了诉讼资源，收到了“案结事了人和”的社会效果。在申请人即行政机关作出的具体行政行为存在一定瑕疵的情况下，对非诉行政执行案件的执行进行和解，有利于申请人及时认识到自身行政行为不足所在，并能迅速进行必要弥补，从而更好地保障行政机关依法行政的公信力，化解行政争议。
笔者认为执行和解在非诉执行案件适用有其理论依据。在非诉行政执行案件的执行程序中，引入执行和解制度主要基于两个方面的原因：一方面是行政机关及其工作人员在行使行政职权过程中拥有较大的行政自由裁量权；另一方面是在行政过程中，追求双方法律地位平等的理念已深入人心，行政相对人可以平等论证论点，求得行政执法的公正、公平。行政自由裁量权，是指行政机关在法律明示授权或者消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌，自主选择而作出具体行政行为的权力。众所周知，我国行政机关及其工作人员拥有较大的自由裁量权。具体体现在：一是法律、法规不可能对行政行为在所有情况下所有的处置方法作出详尽、具体、明确的规定，而只能采用相对确定的处置方法和富有弹性之原则。法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量；二是行政处罚幅度太大，给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境，行政机关自由裁量的空间异常广阔；三是行政法以不确定的法律概念概括性用语来划分档次，如“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等。行政机关在作出具体行政行为时，只有听凭执法者的理解和把握而实施自由裁量；四是一些行政处罚规定没有明确的幅度，只能由行政机关根据情势酌情裁量；五是行政执法人员执法水平程度、对行政法规的理解程度、对行政违法行为的判断和理解能力等因素，直接影响行政自由裁量权的行使。具体行政行为虽然是以行政机关的名义作出的，体现的是“公权”运作的结果，但是，就具体行政行为作出是否适当，与其工作人员对法律理解和熟练掌握程度、对案情的分析能力以及是否持有个人成见“息息相关”。因此，我国的行政自由裁量权在运行中不可避免地存在行政处罚不适当，拖延履行法定职责，甚至滥用职权等失衡现象，而这些失衡无疑是行政执法人员不当地 “自由处分公权”，从而导致行政相对人不自动履行具体行政行为引起的。针对这些情形，如果单纯地以强制形式实现之，则不能取得很好的法律效果和社会效果。笔者认为，人民法院在执行非诉行政执行案件过程中，完全可以适用执行和解，使双方在法定自由裁量幅度内“处分公权”。《中华人民共和国行政处罚法》第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”同时第五章第3节规定了充分行使协商权的“听证程序”。行政执法过程尚且允许行政管理相对人“申辩”与其“对话”，而非诉行政执行案件的具体行政行为是未经人民法院诉讼审判的，在人民法院受理和执行过程中，被申请人也应该享有对行政行为进行充分的协商“申辩”和“对话”的权利。行政机关对被申请人的“申辩”有理的部份，可以通过人民法院调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“执行和解”结束执行程序，这即有利于调动行政机关参与执行的积极性，提高其依法行政的意识和能力；更有利于提高被执行人履行义务的自觉性。
二、非诉行政案件的执行和解应注意的问题
非诉行政案件的执行和解与普通民事、刑事附带民事等案件的和解有本质不同，有其自身特点，在非诉行政执行案件的执行中建立和解制度应充分考虑到非诉行政执行案件的执行的特殊性，不能照搬普通民事、刑事附带民事等案件的和解制度模式。应该注意以下问题。
1、非诉行政案件的执行和解应坚持的原则。
（1）合法性审查原则。非诉行政案件的执行和解不能对法院的合法性审查原则产生动摇与影响。合法性审查是决定被申请执行的具体行政行为是否准予执行的前提条件。合法性审查包括两个方面，一是对被申请执行的具体行政行为合法性进行审查，应当注意的是审查对象不是具体行政行为指向的基础民事争议，而是被申请执行的具体行政行为本身。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第九十三条明确规定：人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在３０日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。该解释第九十五条规定：被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。因此法院受理非诉行政案件的执行后进行调解，必须是经审查后准予强制执行的。二是对申请人与被执行人达成的和解协议的合法性进行审查，和解协议的内容必须符合法律规定。（2）国家公权力的行政权不得处分原则。作为申请人的行政机关或法律、法规授权的组织在行政管理过程中作出具体行政行为是其行使国家法律赋予的行政权的结果。而行政权属于国家公权力范畴，因此被告行政机关行使行政权作出的具体行政行为具有公定力。这种公定力是一种对世法律效力，它并不是仅对行政机关与行政相对人双方而言的一种法律效力，而是对行政机关以外的任何机关、组织和个人而言的。公定力表现为一种尊重义务，它要求一切机关、组织或个人对行政机关所作的具体行政行为表示尊重，不能任意予以否定。简而言之，即行政机关或法律、法规授权的组织作出具体行政行为，是行政机关的法定职责，行政权的行使在其权限、处理方式、操作程序上都有比较严格的规定，行政机关不得随意处分。因此，作为国家公权力的行政权不得处分也成为依法行政的一项基本原则。非诉行政案件的执行在执行过程中，法院主持调解，不能允许申请人随意放弃权利。（3）被执行人提出申请、申请人自愿原则。非诉行政案件的执行在执行过程中进行和解，不是法定程序，执行员没有依职权行使和解的权利，必须以被执行人提出申请，申请人自愿为前提。一般情况下，被执行人在执行过程中，都是同意协商的，但申请人希望按照原具体行政行为执行。被执行人提出请求和解申请后，执行员先征求申请人意见，申请人同意协商的，执行员才有权利组织双方当事人进行协商。（4）和解协议完全履行原则。一方当事人不履行或不完全履行和解协议的，另一方当事人在法定期限内申请强制执行的，法院应立即进入强制执行程序，执行原生效的行政法律文书。
2、非诉行政执行案件和解具备的条件
非诉行政执行案件和解是法院审判人员或执行人员在非诉行政执行案件执行过程中，找到行政争议症结，通过解决案外的纠纷，在法律许可的范围力争相对人利益的实质性解决，做到案结事了，达到化解行政争议的目的。故非诉行政执行案件和解需要社会各方面的支持和参与，良好的环境。即外部条件：（1）必须坚持党的领导，将非诉行政执行案件执行工作置于党委的领导和人大的监督之下。对涉及社会稳定的敏感案件，主动与党委、人大和政府沟通、协调各方政治优势，争取党委、人大和政府的支持，为行政审判创造了良好的执法环境。（2）对涉及地方党政决策和重大影响的案件，建议一把手要亲自参与协调，通过各部门、各行业的来促进非诉行政执行案件调解力度。（3）通过向行政机关发非个案指导材料等白皮书活动，与行政机关进行典型案例研究等，形成司法与行政的良性互动，减少行政争议。（4）非诉行政执行案件执行过程中，能调则调，发现具体行政行为存在瑕疵又不能裁定不予执行的，尽可能通过司法建议形式，让行政机关自己纠错，减少强制执行，最大限度化解行政争议。非诉行政执行案件和解还必须具备的以下法律条件：(1)非诉行政执行案件的执行和解，必须在执行过程中进行，必须是经审查后准予强制执行的。执行程序尚未开始或者执行程序业已结束的，均不发生执行和解问题。(2)非诉行政执行案件的执行在执行过程中进行和解，被执行人必须有诉讼行为能力。如果当事人一方或者双方不具有诉讼行为能力，就难以体现当事人双方的真实意愿，无法就执行问题达成和解协议。所以，执行和解案件的双方当事人，必须具有诉讼行为能力。但无诉讼行为能力的当事人，可由其法定代理人或者委托代理人行使执行和解的权利，法院应注重审查代理人的代理权限。法院执行员在审查和解协议的内容时，对签订和解协议的代理人的代理权限进行严格审查。由代理人签署的协议，必须有申请人或者被执行人的特别授权，必须注明有执行和解这一代理权限，否则和解协议不发生任何法律效力。(3)法院应注意证据的审查。例如：行政机关申请执行罚款。如果被执行人有履行能力，由执行人员依照法律和政策的规定，对被执行人的思想进行排解疏导，说服教育，促使被执行人自动履行义务。如果被执行人履行确有困难或根本无履行能力的，由被执行人提出申请，提供证据（被执行人提供证据有困难的，可申请法院调取），法院审查属实的，根据实际情况处理。被处罚人可按自己履行能力，履行部分义务，行政机关按法定程序同意被处罚人缓交、免交，由法院主持签订和解协议，这样操作比较符合实际，也可以缓解矛盾，维护社会稳定。（4）现行法律规定下，法院不能变更或追加被执行人。行政非诉执行案件的标的,是行政机关对行政相对人作出的具体行政行为,应该由行政机关依法确定由哪位相对人承担履行义务,法院无权裁定其它人履行义务，司法权不能代替行政权。目前没有明确的法律规定行政非诉执行案件可以变更或追加被执行人，最高法院司法解释规定是被执行人发生变更、合并等情况的，通知行政机关变更被执行人，由法院审查。故发生行政非诉执行案件中可变更或追加被执行主体的情形,不能通过民事执行类推等方式草率适用。 (5)执行员要做好和解协议笔录。在执行过程中，双方当事人自行和解达成协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章后生效。
三、非诉行政执行案件和解的具体操作办法
1、行政机关拥有自由裁量权的具体行政行为和解
行政自由裁量权，是指行政机关在法律明示授权或者消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌，自主选择而作出具体行政行为的权力。自由裁量权具体体现在：一是法律、法规不可能对行政行为在所有情况下所有的处置方法作出详尽、具体、明确的规定，而只能采用相对确定的处置方法和富有弹性之原则。法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量；二是行政处罚幅度太大，给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境，行政机关自由裁量的空间异常广阔；三是行政法以不确定的法律概念概括性用语来划分档次，如“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等。劳动保障部门在作出具体行政行为时，只有听凭执法者的理解和把握而实施自由裁量；四是一些行政处罚规定没有明确的幅度，只能由行政机关根据情势酌情裁量；五是行政执法人员执法水平程度、对行政法规的理解程度、对行政违法行为的判断和理解能力等因素，直接影响行政自由裁量权的行使。具体行政行为虽然是以行政机关的名义作出的，体现的是“公权”运作的结果，但是，就具体行政行为作出是否适当，与其工作人员对法律理解和熟练掌握程度、对案情的分析能力以及是否持有个人成见“息息相关”。因此，我国的行政自由裁量权在运行中不可避免地存在行政处罚(处理)不适当，拖延履行法定职责，甚至滥用职权等失衡现象，而这些失衡无疑是行政执法人员不当地 “自由处分公权”，从而导致行政相对人不服具体行政行为引起行政诉讼。针对这些情形，笔者认为，执行上述具体行政行为行政案件，完全可以引入调解，使行政机关在法定自由裁量幅度内“处分公权”。《行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”同时第五章第3节规定了充分行使协商权的“听证程序”。如果行政机关对行政管理相对人的“申辩”有理的部分，没有全部采纳，可以通过人民法院在执行非诉行政执行案件过程中通过听证后，调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“和解”方式结案。这既有利于调动行政机关依法行政的意识和能力；更有利于化解行政争议，做到案结事了。笔者所在法院执行被执行人某公司不履行某劳动部门行政处罚案，某公司因拖欠劳动者工资，被劳社部门立案调查，某公司不按要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证，被执行人对上述的事实无争议，但其认为，现经济形势不好，拖欠劳动者工资事出有因，被告对其罚款20000元承受不起。经审查，对被执行人罚款2000元到20000元属行政机关在法定幅度内自由裁量权，行政机关对被执行人罚款20000元并无不当，依法可以强制执行。但执行法官认为，强制执行不能化解行政争议，该案可以通过行政机关调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“和解”方式结案。经法院多次对被执行人讲法析理，被执行人充分认识了自己的错误，在此基础上，被执行人请求交纳15000元罚款，余款免交，行政机关表示同意。被执行人交纳15000元罚款后结案，该案的处理有利于社会矛盾化解，提高行政管理相对人自动履行具体行政行为的自觉性，更重要的是消除了“官民隔阂”，改善了司法环境。
2、有瑕疵的具体行政行为和解
行政机关的具体行政行为存在一定瑕疵，但又不足以裁定不予执行，引入和解机制，大大节约社会管理行政资源和诉讼成本。成本的概念是私人部门考察组织运营的一个标准，私人组织为了利润最大化，必须把成本管理纳入到组织管理中来。但是，现代政府的运营也把成本方面的考量作为一个重要因素加以考虑，而且，减少行政成本已经成为现代政府的一项基本追求，是行政目标中的一个重要组成部分。 就我国目前的情况而言，行政成本曾增长趋势，有一部分是政府与社会关系朝着健康的方向发展的结果。在原先政府与社会关系混为一体的条件下，存在着大量的隐性行政成本，政府的许多消耗是没法统计、没法计算的，随着行政改革的深化，政府与社会的关系不断地理顺，一些隐性的行政成本显性化，从而表现出行政成本迅速增长的问题。就此而言，是一件好事。但是目前，我国行政成本的增长也大大地超出了合理性的界限，已受到社会各界的观注。故节约社会管理资源，降低诉讼成本已是审判案件所必须考虑的问题。如西陵法院执行被执行人某公司不服某劳动局行政处理决定案，涉及第三人某乙。基本案情为，某乙在被执行人公司工作，未与被执行人签订书面劳动合同，被执行人亦未按规定为某乙交纳社会保险费，某乙即向被告某劳动局投诉。某劳动局严格按法定程序，以被执行人未与第三人签订书面劳动合同，亦未给第三人缴纳社会保险费为由。根据《劳动合同法》第十条规定、第八十二条第一款和《劳动合同法实施条例》的相关规定、《社会保险费征收暂行条例》第二条、第十二条规定作出了处理决定，即被执行人支付第三人在被执行人工作期间的双倍工资，并为其补缴社会保险费。具体行政行为生效后，行政机关向法院申请执行，法院审查该案发现，某乙在被执行人公司工作的起始时间证据单薄，不够确实充分。因对事实劳动关系起始时间认定是一大难点，合议庭认为，该案的起始时间虽然不能完全锁定，但根据现有证据劳动部门的认定已是最为合理，应该属被诉具体行政行为存在一定瑕疵，又不足以裁定不予执行的情况。假设裁定不予执行，申请人会撤销原处理决定，要求被执行人与第三人就劳动争议纠纷仲裁，这实际是把难题踢出去，而且劳动争议纠纷后，又必将发生劳动争议民事案件，劳动争议解决后，劳动部门还是回到起点，对被执行人行为进行处理，再又引起行政诉讼。真可谓“劳民伤财”。为此，法院在不违反原则的情况下，多次组织被执行人和第三人协调，并要求申请人在场，最后，被执行人和第三人同意协商，被执行人和第三人和解，没有发生新的矛盾。这样处理既有利于提高法院执行效率，又可以节约劳动行政管理成本，还降低了当事人诉讼成本，还可以使行政机关及时认识到自身具体行政行为不足而进行必要弥补，从而达到化解行政争议之目的。
3、被执行人无履行能力的和解
行政机关申请执行金钱内容的。如果被执行人有履行能力，应该由执行法官依照法律和政策的规定，对被执行人的思想进行排解疏导，说服教育，促使被执行人自动履行义务。如果被执行人履行确有困难或根本无履行能力的，由被执行人提出申请，提供证据（被执行人提供证据有困难的，可申请法院调取），法院审查属实的，根据实际情况处理。被执行人可按自己履行能力，履行部分义务，行政机关按法定程序同意被执行人缓交、免交，由法院主持签订和解协议，这样操作比较符合实际，也可以缓解矛盾，维护社会稳定。笔者特别要谈到的是执行加处罚款问题。依据《行政处罚法》第五十一条的规定，行政机关依法拥有加处罚款的权力，在行政机关申请法院强制执行加处罚款法院受理后。实践中加处罚款大大超出罚款本身的金额是大量存在的，在此情况下，执行法官应该在加处罚款的执行中着重引入和解机制，对相对人积极履行罚款和经济确有困难的，在计算加处罚款的数额上强调行政机关和相对人和解，减免相对人的加处罚款数额。这样做有例于化解行政争议。
实际证明，非诉行政执行案件的和解已成为化解行政争议的最佳途径，2007-2010年，全宜昌市法院共立案审查各类行政非诉执行案件2790件，其中裁定准许执行行政非诉案件2730件，裁定不准许执行60件。其中2007年全市法院审查裁定准许执行行政非诉案件700件，裁定不准许执行9件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行125件，采取和解方式结案344件，强制执行36件，终结执行182件，其他结案方式9件。2008年全市法院审查裁定准许执行行政非诉案件909件，裁定不准许执行21件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行79件，采取和解方式结案655件，强制执行24件，终结执行113件，其他结案方式33件。2009年全市法院审查裁定准许执行行政非诉案件609件，裁定不准许执行18件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行46件，采取和解方式结案511件，强制执行8件，终结执行43件，其他结案方式1件。2010年全市法院审查裁定准许执行行政非诉案件512件，裁定不准许执行12件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行15件，采取和解方式结案417件，强制执行28件，终结执行27件，其他结案方式13件。综上，宜昌市法院近四年非诉行政执行案件和解结案1927件，行政争议均在执行过程中得到了化解，无一行政管理相对人上访，更没有出现过激行为，实现了案结事了人和。必须强调的是非诉行政执行案件和解是通过做人的心理工作，执行法官应该使用心理学中的相关技巧，实现真正的案结人和。笔者认为，应该建立起具有非诉行政执行案件的执行诉讼特点的和解制度，从而使非诉行政执行案件对化解行政争议更有效、更科学。


二0一二年五月二日

附作者基本情况

向建军，女，1962年11月出生，土家族，大学本科学历，现任宜昌市西陵区人民法院行政庭庭长，审判委员会专职委员。在一线从事行政审判十四年。多次在全国、省、市级刊物上发表案例和调研文章,多次获奖。所在行政审判庭近五年二次被评为评为“全省法院行政审判工作先进集体”。 联系电话：18972005929

宁洲平 ，女，1959年9月出生，汉族，大学本科毕业。现任宜昌市西陵区人民法院党组成员、副院长。主管行政审判与行政非诉执行案件十多年。在全国、省、市级刊物上发表案例和调研文章十多篇,多次获奖。2010年被湖北省高级人民法院记“二等功”。联系电话：18972005989


论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。