股权转让优先权的适用及其除外/罗亚海

作者:法律资料网 时间:2024-05-20 12:33:14   浏览:9710   来源:法律资料网
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股权转让优先权的适用及其除外

罗亚海


【摘要】有限责任公司之特征引发“对世”的所有权和“私法公法化” 的股权优先权的博弈,不能纵容所有权的恣意,也不能夸大股权优先权的无限制适用。股权优先权依托公司章程、诚实信用原则、私法公法化等制度和理念而存在。股权优先权的适用范围和所受到的限制也必然要依照上述理念的指引而得到正确确认。
【关键词】股权优先权; 股权转让; 私法公法化; 适用除外;

股权优先权和股权的所有权态势是一个相互矛盾的客体,在现实的运作中,表现为两种利益的冲突。虽然现行的法律体系并没有在两种权利的博弈上做出抉择,但是,“理想的利益在法律的续造中也必须相互联系在一起。” [[1]这是赫克关于利益法学中“利益”的理解,转引自伯恩·魏德士,丁晓春 吴越 译《法理学》[M],法制出版社2003年版第242页。][1]因此股权优先权与股权所有各自效力领域的确定,是股权优先权制度发挥作用的重要前提。
一、问题的提出——股权优先权适用于特定的转让行为
股权优先权制度的设计,主要目的是保证老股东可以通过行使优先权达到对公司的控制。这种控制,有利于实现有限公司的人合性质,加强股东的合作性。在股东向股东以外的人转让股权的时候,新老股东的良好关系受到重要的影响,同时也是出于对老股东在公司存续中贡献的承认[[2]宋良刚:《股权转让优先权制度分析》,载《中国工商研究》[J]2005年第5期,第52页。][2],给予老股东公司控制优先权。
(一)股权优先权的含义
股权优先权是指有限公司的股权发生转让的时候,其他的股东在相同条件下享有比非股东买受主体优先购买该部分股权的权利。我国《公司法》[[3] 2005年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订,以下同。][3]第七十四、七十五和七十六条对股权优先权制度做出规定。股权优先权制度主要包含一下几层内涵:
首先,股权优先权是发生在股权转让之时。股权优先权是在股权转让的特定情形下,才会发生有优先权适用的情形。而且这种转让是发生在股东向非股东转让的情况下才会有股权优先权的适用。对于股东内部的转让,公司法给予自由的保障,“有限责任公司的股东之间可以相互转让其全部或者部分股权”,没有任何的限制条件。
其次,股权优先权的适用是有条件的适用。股东优先权并不是股东随意的行使,要有一定的限制条件,只有经过多数股东同意,在同等条件下,其他股东才有优先购买权。同时,公司法也赋予公司章程对股权优先权任意规定的权利,“公司章程对股权转让另有规定的,从其规定。”
再次,股权优先权适用于特定的转移情形。股东优先权并不是发生在任何股东对外转让股份情形下,例如在法定继承的情况下,就排斥了股权优先权的适用,其规定“自然人股东死亡后,其合法继承人可以继承股东资格;但是,公司章程另有规定的除外。”[[4]《公司法》第76条,根据2005年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订。][4]因此,股权优先权也并不是对所有的行为符合条件的对外转让都可以适用,而是必须面对特定的行为,才会发生适用的效力。
(二)关于股权优先权中“转让”的理解
关于转让的范围,公司法并没有详细的规定,但是法律的漏洞具有“超越法律的法续造”的功能[[5]伯恩·魏德士,丁晓春 吴越 译:《法理学》[M],法制出版社2003年版第369页。][5],而这种续造应该坚持“目的性”范围的理解,优先权制度下的转让,在范畴上应该是股东向非股东的转让,行为内容上应该包括股东的目的性行为和股东意志以外的原因引起的股东的所有权主体转移,主要有代表性行为主要是以下几种:
1、有偿的转让行为
有偿转让是在具有对待给付的情况下,股权的非股东受让者获得一种取代原股东地位的一种可能。在股权优先权理论涵盖之下,转让仅仅是股东与非股东之间的转让。股东之间的转让,坚持的是转让自由的原则,被限制在股权优先权的范围界定范畴之外。
2、股东的赠与行为
赠与是所有权行使的一种方式,股东关于股权的赠与,也只可能存在两种可能,其一是赠与其他的股东,这种赠与,没有违反股权优先权这个“目的性”规范,不会破坏公司的社团性,对于这种股东间合意的破坏,公司法给予了容忍,在股权优先权的层面上,股东的赠与行为应该作这样的理解:是股东对非股东的赠与。
3、股东对股权的抛弃
股东的抛弃行为也是实现其权能的一种方式,股权的抛弃,是否应该纳入股权优先权的视野,主要的就是要界定这种抛弃所引发的“股权先占”能否与股权优先权“制度目的”的关联。抛弃的后继行为可能引发股东组成的变化,并可能影响公司的稳定,不能排除优先权之适用。
4、法定原因引起的股权的转移
股权转让的法定情形,主要包括继承、离婚等引起的财产主体的客观改变,这种改变并不是以股东的意志为“诱因”,但是改变却也引起股东人数合组成的变化,有限责任公司的稳定性受到挑战,从而引发股权优先权适用的思考。
(三)在“转让行为”涵盖下的优先权诠释
股权是所有权的重要组成部分,股权优先权制度是对所有权理论的挑战和限制,在两种私权利撞击中所有权“让位”优先权,主要是因为股权的优先权是在股东的合意的基础上的一项制度,经过法的优先适用博弈,社会本位取代个人本位,私法出现公法化的特征。但是作为所有权的股权并不能被无标准的限制,股权优先权只能适用于股权转让的特定行为,对这个行为范畴的理解,要以股权优先权制度背后的法学理论为依托。
二、股权优先权制度的法学理念依托
(一)公司章程:优先权的制度契约前提
设立公司必须依法制定公司章程。[[6]见《公司法》第11条。根据2005年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订。][6]关于公司章程性质,英美法系学者侧重于从章程的效果角度,认为公司章程一经登记,即对公司及其股东有约束力,如同公司的每位成员因合意而成立的一个合同,认为公司章程具有契约的特性。更为普遍的观点则认为,公司章程是社团法人的自治规则。因为公司章程一经批准,其效力及于公司及公司所有成员,即公司章程的效力并不局限于参与制定章程的股东或发起人,而且从公司章程的内容和作用来看,由于公司章程的内容涉及到公司的组织原则、业务活动范围、公司内部管理体制等各方面,是公司及其所有成员的基本活动准则,它对公司从设立到解散过程,始终具有全面的指导和规范作用。观点的分歧,并没有抹煞两种观点的共同之处,那就是:公司章程是公司的内部宪章,它是公司及其成员的最高行为准则。这种合意和规则就意味着股东对有限公司稳定性和对出资资产所有权接受限制的一种允诺。
股权优先权的前提是公司章程的存在,在有限责任公司成立和存续过程中,股东都要按照自己对所有权受到限制做出允诺,对这种优先购买承担容忍的责任,这也是股权优先权存在的意识基础。对这种承诺的改变只有其他股东的同意或章程的规定,因此股东优先权只有在“公司章程对股权转让另有规定的”和“应当经其他股东过半数同意”[[7]见《公司私法》第72条,根据2005年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订。][7]才被排除适用。
(二)私法公法化:股权优先权是法的本位博弈的结果
私法自治的灵魂是意思自治,意思自治原则是顺应经济发展的需要而产生的,最初是为解决适用习惯法的冲突而设置的,[[8]《中国大百科全书·法学》[z].北京:中国大百科全书出版社,1984第412页。][8]“在不知不觉中,契约理论的发展已走过了百年历程,如果说在19世纪契约的存在和发展的确是事实,而在此之后50年里逐渐奄奄一息并趋于死亡则亦是一个不争的事实”。[[9]参见梁慧星主编:《为权利而斗争》[M],中国法制出版社2000年版,第55页 。][9]由于国家对社会、经济生活的干预成为必要,私法日益受到公法的控制,私法的传统概念、制度和原则面临挑战。许多传统、典型的私法关系,已由新的法律关系所调整。私法的价值取向也由个人本位向着社会本位发展。调整方式也由原来的纯私法调整转变成为混合型调整。私法自治原则,在剧烈变化后的现代社会中,正一步步丧失其阵地,越来越多地让位于社会利益的衡平。而对于私法的世界观即平等观来说,私法当事人地位的平等已越来越成为空中楼阁——不切实际。[[10]涂斌华《私 法 的 死 亡——兼论私法的后现代性与后现代私法》,见http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=974 。][10]私法的整个法律体系已经不能满足现代社会发展的要求,“私法已经死亡”[[11]梁慧星主编:《为权利而斗争》,中国法制出版社2000年版,第55页。][11],在这种理念下,作为私法的《公司法》也就屈从这种发展趋势,出现一种混合调整的制度,以达到对私权“滥用”的限制,两个本位的博弈催生了股权优先权制度。
(三)诚实信用原则的信奉:股权优先权的理念价值
诚实信用原则被称作民法的“帝王条款”,是“被吸收到法中的人类生活关系的要素”, 诚实信用的根本目的是为了实现人与人之间的或者人和社会之间的最大程度的公平, 任何处于民事活动中的民事主体,都有义务讲究信用,遵守诺言,不把自己的利益的获得建立在损害国家、社会、或者他人的合法利益的基础之上,[[12]梁彗星《民法解释学》[M] . 北京:中国政法大学出版社,2000。][12]平衡当事人之间的利益,而且要平衡当事人利益与社会利益之间的冲突与矛盾,要求当事人在从事民事活动中要充分尊重他人和社会的利益,不得滥用权利,损害国家、社会和第三人的合法利益。公司的“人合”特点就决定了有限责任公司股东在公司设立和存续过程中对彼此权利和信誉的认可。每个股东都有义务根据诚实信用原则来为公司的健康发展和存续而坚守承诺,这种承诺的违背必然会引起大多数股东的排斥。股权优先权将股东坚守的这种承诺以制度的形式固定下来,对违背诚实和信用的行为加以限定。
(四)公司社团性[[13]关于公司社团性的认识,可能有的观点会因为一人公司被写进公司法而否认公司的社团性这个特征,但是本文坚持一人公司的潜在社团说,将一人公司看作社团的特殊形态。][13]的维护:优先权制度的工具性价值
传统的公司法认为,有限公司是由两个或两个以上的股东共同出资所集合成的社团法人,具有“资合”与“人合”的双重属性,即公司既是资本的联合,也是人的联合。公司既是一种社团法人,其股东至少应为两人,这是公司作为社团法人的本质要求。因此,在西方传统的公司法中,不仅要求公司在设立时发起人必须为两个或两个以上,而且均明确规定,在公司成立后运营的过程中,因某种原因(如股东死亡、股权转让等)而导致股东仅剩一人时,该公司即应解散。[[14]石少侠:《公司法》,吉林人民出版社1994年5月版,第8—9页。][14]随着经济的发展和公司实践的丰富,特别是有关法人理论和制度的不断完善,现代西方公司法承认了“实质上的一人公司”,尔后又允许设立“一人公司”。 以判例形式首先确认实质上一人公司的,是1897年英国衡平法院对萨洛蒙(Salomon)诉萨洛蒙有限公司一案的判决。[[15][英]R· E·G·林斯等著:《英国公司法》[M],上海翻译出版公司1984年3月中文版,第1—2页。][15]后来, 作为大陆法系代表的德国和法国通过修订公司法,允许设立一人公司。经1980年修订,《德国有限责任公司法》明确规定,有限责任公司可以依照本法规定为了任何法律允许的目的由一人或数人设立。[[16]参见《德国有限责任公司法》第一章第1条的规定。][16]根据法国1985年7月11日第85—697号法律的规定,公司得在法律规定的情况下依一人的意志而设立,有限责任公司可以由一人或若干人仅以其出资额为限承担损失而设立。[[17]参见《法国民法典》第1832条第2 款规定和《法国商事公司法》第34条规定。][17]一人公司的出现是否改变公司的社团特征,这是一个在理论界很有分歧的问题。以潜在社团说、股份社团说、和营利财团法人说最为代表,[[18]王保树 崔勤之:《公司法原理》[M],社会科学文献出版社1998年,第126-127页。][18]潜在社员说应该是最符合社会经济和公司历史发展的观点,也是最符合公司制度目的的说法[[19]这是作者自己的观点,社会有尽最大可能保障有限责任公司在法律允许的限度内发展的义务。公司的发展不仅仅给股东带来利润,更是社会取得重大发展的保障,公司从“康曼达”和“面包团体”发展到今天公司形态的历史就说明了这一点。][19]。一人公司存在股权分散的可能,也就是社团性一个特例。普遍意义上的制度寻求,以保持公司社员的关系和公司的稳定,股权优先权制度工具性价值得以体现。
三、股权优先权的适用及其限制
股权优先权制度的诞生,主要就是两种理念的催化,一个是有限责任公司股东的合意,再者就是“公共利益”的保留。因此在股权优先权的适用上,也是要以这两个理念为标准,即公司的转让是否是一种破坏合意的行为,这种转让是否现实的或者潜在的影响到其他股东的权益。
(一)股权优先权的适用
股权优先权的适用,应该是根据股东是否有影响公司存续的故意存在并依据故意是否是造成了或者可能造成损害的为条件;股东股权转让的故意是破坏股东间合意的行为,并可能引发对公司的损害。依据诚实信用原则,坚持私法公法化理念,股东有主观意志的转让行为,应该成为有权优先权适用的范畴。股东这种性质的行为,归纳起来主要有一下几种:
股东的有偿转让行为
股权的有偿转让是股权变动中最普遍的行为。股权的有偿转让,在同等条件下,其他股东具有优先购买权。这个“同等条件”包括(1)转让的数量;(2)转让的价格;(3)转让的履行期限;(4)付款的方式和地点等。[[20]宋良刚:《股权转让优先权制度分析》《中国工商研究》[J]2005年第5期,第52页。][20]在股东的有偿转让情形下,股东的所有行为当然是股东的意识行为,那么股东的这种行可以看作是对章程的一种合意的一种破坏,也可能引发道德风险,并可能进而影响到公司的社团性,因此股东有偿转让的行为,应该适用优先权。
股东的赠与行为
股东的赠与行为是股东的有意识的行为,这是没有任何疑问的,而赠与也必然会引发股权的转移。在赠与转移的情形下,会存在善意转移和恶意两种可能。在善意的情况下,股东的赠与也会对公司章程合意的违背,因此股东转移股权的行为就要受到契约合意的制约,股东的优先权得以行使;在股东的恶意行使的情况下,不仅有违反公司章程的合意之情形,也是对公司对诚实信用原则抛弃,可能会因此而影响到公司的稳定性,必然受到混合调整模式的干涉,更应该保证优先权制度之适用。
股东的抛弃行为
物权人抛弃权利时不得违背公序良俗、侵害他人权利。就像废车就不能抛弃在闹市当中阻碍交通,患禽流感的家禽必须依照法律法规妥善处理而不得任意遗弃一样。通过类推作为“民事绝对权利”的股权的抛弃行为同样不得侵害他人合法权利。因为有限责任公司股东事先在章程中的合意,股东有义务在公司存续期间保持股权的有效。对以抛弃权利的方式恶意行使股权的行为效力如何认定,都适用权利公示和公信原则,遵循权利外观主义。股权抛弃行为一旦生效则将向全社会产生效力,股权立即进入公共领域,所有人都可能会因为“先占”而成为公司股东。不确定的社会公众基于对股权的拥有,会使公司的稳定性受到挑战。尤其在股东出于恶意抛弃股权、损害其他股东的利益时,法律应当对行为人加以惩罚性的限制,以充分填补由于股东的抛弃行为引起的损失,并遏止此违背诚实信用和公序良俗的不法行为。
(二)股权优先权的适用除外
除却股东的故意行为,仍然存在这引发股权转让的情形。没有股东的故意,也就不存在公司章程合意之违背,也不存在对“诚实信用原则”的背离。私法的公法化催生了股权优先权制度,也并不是一味的限制股东对股权的转让,这种“公法化”混合调整机制,应该是股东和公司、股东和股东之间的利益“均衡器”,因此在因为客观原因引起的股权转移,其他的股东也要负担“容忍”的义务,排斥股权优先权的适用。对这些适用除外的行为进行梳理,主要以以下行为为主:
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湘潭市人民政府办公室关于印发湘潭市廉租住房后续管理暂行办法的通知

湖南省湘潭市人民政府办公室


湘潭市人民政府办公室关于印发湘潭市廉租住房后续管理暂行办法的通知

潭政办发〔2009〕75号


各县(市)区人民政府,市直机关各单位,市属及驻市各企事业单位、大中专院校,各人民团体:
《湘潭市廉租住房后续管理暂行办法》已经市人民政府同意,现予印发,请认真遵照执行。


二○○九年十一月二十四日

湘潭市廉租住房后续管理暂行办法

第一章 总 则
第一条 为进一步完善廉租住房制度,规范廉租住房管理工作,根据《廉租住房保障办法》(建设部、发改委、监察部、民政部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、统计局令第162号)和《湘潭市廉租住房保障办法》(市政府令第16号,XTCR-2009-00011),制定本暂行办法。
第二条 本暂行办法适用于本市行政区域内城市低收入住房困难家庭的廉租住房后续管理工作。
第三条 廉租住房后续管理主要包括后续管理保障资金、物业管理和计划生育、社会治安综合治理等内容。
第四条 市房产管理局负责本级廉租住房保障后续管理工作。各有关部门应按照本暂行办法明确的职责,相互配合,积极支持。
第二章 后续管理
第五条 对符合保障条件的对象(以下简称保障对象),限定一个家庭配租一套廉租住房;享受廉租住房实物配租保障的家庭,不再享受其他住房保障待遇。
第六条 实物配租管理
(一)廉租住房的房屋所有权归属于市人民政府,由市房产管理局代为登记并委托房产管理所负责管理。
(二)签约和交接
1.市房产管理局应当对轮候到位的保障对象签发《实物配租入住通知书》。
2.保障对象凭《实物配租入住通知书》与房产管理所签订《湘潭市廉租住房租赁合同》。合同应载明实物配租住房租金标准、退出规定及违约责任等相关内容。
3.房产管理所向签约保障对象发放住房钥匙,办理房屋交接手续,保障对象应在房屋移交单上签字确认。
(三)租金
廉租住房租金实行政府定价。租金标准由市物价局会同市房产管理局共同制定。
第七条 退出
1.保障对象有下列行为之一的,取消其保障资格;享受住房租赁补贴的,停发其补贴;享受实物配租保障的,限期腾退其所承租的廉租住房。
(1)将所承租的廉租住房转借、转租或者改变用途的;
(2)无正当理由连续6个月以上未在所承租的廉租住房居住的;
(3)无正当理由累计6个月以上未缴纳廉租住房租金的;
(4)经调查发现隐瞒有关情况或者提供虚假资料骗取廉租住房保障资格的;
(5)未按要求及时申报家庭人口、收入及住房变动情况或不参加年审的。
2.保障对象腾退所承租的廉租住房时,应结清水、电、电话、有线电视、网络、物业管理及其他应当由保障对象承担的相关费用。
3.暂时无法腾退所承租的廉租住房的,给予3个月过渡期,过渡期内按直管公房租金标准计租;过渡期满,按市场租金标准计租。
4.保障对象拒不执行上述规定的,由市房产管理局依法申请人民法院强制执行。
第八条 年审
(一)市房产管理局应当定期组织对已享受廉租住房实物配租的保障对象进行年度审核。
(二)年审的办理时间:每年3月1日~4月30日。
(三)年审的办理程序:
1.保障对象应当在规定的年审时间内主动到其户口所在地社区居委会进行初步年审登记;
2.社区居委会将本社区内所有廉租住房保障对象的初步年审结果及时报送至所辖区民政局进行年审复核登记;
3.区民政局将本辖区内所有廉租住房保障对象的年审复核结果在本年度年审规定时间内报送至市房产管理局办理年审核准登记。
(四)年审时保障对象应向当地社区居委会提交如下资料:
1.家庭成员户口证明;
2.家庭成员身份证明;
3.家庭住房状况;
4.家庭成员收入状况(享受湘潭市城镇最低生活保障的提交《低保证》);
5.《湘潭市廉租住房租赁证》或《湘潭市廉租住房租赁补贴证》。
(五)经审核保障对象家庭收入、人口、住房等情况未发生明显变化的,继续保留原保障方式和标准;情况发生明显变化的,已不符合原核定保障方式和标准的,按相对应的保障标准和方式予以调整;经审核已不符合廉租住房保障条件的,取消其保障资格。
(六)市房产管理局应当及时将年审结果进行公示。
第三章 后续管理保障资金
第九条 市财政局负责廉租住房后续管理保障资金的筹集、拨付、管理和监督检查工作。廉租住房后续管理保障资金的筹集、拨付、使用和管理依法接受审计机关的审计监督。
第十条 廉租住房后续管理保障资金来源:
(一)住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额;
(二)市财政预算安排用于廉租住房后续管理保障的资金;
(三)省级财政预算安排用于廉租住房后续管理保障的补助资金;
(四)中央财政安排的廉租住房保障专项补助资金;
(五)社会捐赠的廉租住房保障资金;
(六)廉租住房租金收入;
(七)其他方式筹集的资金。
第十一条 廉租住房的修缮维护及公共部分设施设备的维修更新等费用从廉租住房租金收入中支出,不足部分从后续管理保障资金中列支,仍不足的由市财政预算安排。
第十二条 廉租住房后续管理保障资金实行专项管理、分账核算、专款专用,专项用于廉租住房后续管理工作开支。
第十三条 廉租住房后续管理保障资金实行预算管理。市房产管理局于当年第四季度根据下年度廉租住房后续管理工作计划,编制下年度廉租住房后续管理费用预算,并报送市财政局,市财政局审核计划后,做好年度廉租住房后续管理费用预算编制工作。
第四章 物业管理、计划生育及
社会治安综合治理
第十四条 廉租住房小区应当纳入房屋所在社区的物业管理和服务。
第十五条 廉租住房房屋及其公共部分设施设备的维护、修缮和更新由市房产管理局负责。
第十六条 廉租住房小区内的垃圾消纳由小区所在地的区建设局负责。
第十七条 廉租住房小区内的保洁、保安和保绿由小区所在地的社区负责。
第十八条 市(区)公安部门及其派出机构应根据实物配租保障对象申请及时办理户籍迁移手续。处于义务教育阶段的保障对象子女可在公办学校就近入学,教育部门应予支持办理。
第十九条 保障对象可根据实际需要添加必要的生活设施和进行合理的装饰装修,但腾退时,自行添加的生活设施和装饰装修依法不予补偿。
第二十条 保障对象应当承担下列义务:
(一)实物配租保障对象应当遵守社区物业管理相关规定,并按照其标准及时缴纳各项物业服务费用。
(二)按照《湘潭市廉租住房租赁合同》约定的租金标准、期限和方式缴纳房屋租金。
(三)保障对象不得改变房屋结构和用途,并合理使用房屋。因使用不当或人为原因造成房屋及其设备损坏的,保障对象应当负责修复并承担相关费用。
(四)按时足额缴纳水、电、天然气、电话、有线电视等费用。
第二十一条 廉租住房小区的人口和计划生育及社会治安综合治理工作按照国家、省、市有关规定,由房屋所在地社区负责。
第五章 附 则
第二十二条 湘潭县、湘乡市、韶山市廉租住房后续管理工作参照本办法执行。
第二十三条 本办法自2009年12月24日起施行。



城乡建设用地增减挂钩试点管理办法

国土资源部


城乡建设用地增减挂钩试点管理办法

国土资发【2008】138号


第一条 为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩试点工作,根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)的规定,制定本办法。


第二条 本办法所称城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区),通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。


第三条 挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领,以保护耕地、保障农民土地权益为出发点,以改善农村生产生活条件,统筹城乡发展为目标,以优化用地结构和节约集约用地为重点。具体遵循以下原则:


(一)以规划统筹试点工作,引导城乡用地结构调整和布局优化,推进土地节约集约利用,促进城乡协调发展。


(二)以挂钩周转指标安排项目区建新拆旧规模,调控实施进度,考核计划目标;


(三)以项目区实施为核心,实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理,确保项目区实施后,增加耕地有效面积,提高耕地质量,建设用地总量不突破原有规模;


(四)因地制宜,统筹安排,零拆整建,先易后难,突出重点,分步实施;


(五)尊重群众意愿,维护集体和农户土地合法权益;


(六)以城带乡、以工促农,通过挂钩试点工作,改善农民生产、生活条件,促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。


第四条 国土资源部负责对全国挂钩试点工作的政策指导、规模调控和监督检查;试点省(区、市)省级国土资源部门负责辖区内试点工作的总体部署和组织管理;试点市、县国土资源部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。


挂钩试点工作应当由市、县人民政府组织协调,相关部门协同配合,共同推进。


第五条 挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理,以项目区为主体组织实施。项目区应在试点市、县行政辖区内设置,优先考虑城乡结合部地区;项目区内建新和拆旧地块要相对接近,便于实施和管理,并避让基本农田;


项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积,拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量,应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。


项目区内拆旧地块整理的耕地面积,大于建新占用的耕地的,可用于建设占用耕地占补平衡。


第六条 挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标(以下简称挂钩周转指标)进行。挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模,同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。不得作为年度新增建设用地计划指标使用。


挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还,面积不得少于下达的挂钩周转指标。


第七条 挂钩试点市、县应当开展专项调查,查清试点地区土地利用现状、权属、等级,分析试点地区农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用地需求,了解当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿。


第八条 挂钩试点市、县应当依据土地利用总体规划和专项调查,编制挂钩试点专项规划,统筹安排挂钩试点项目区规模布局,做好与城市、村镇规划等的衔接。


第九条 挂钩试点县(区、市)应依据专项调查和挂钩试点专项规划,编制项目区实施规划,统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局,合理安排建新区城镇村建设用地的比例,优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地,并为当地农村集体经济发展预留空间。


项目区实施规划内容主要包括农村建设用地整理复垦潜力分析,项目区规模与范围,土地利用结构调整等情况;项目区实施时序,周转指标规模及使用、归还计划;拆旧区整理复垦和安置补偿方案;资金预算与筹措等,以及项目区土地利用现状图和项目区实施规划图。


第十条 挂钩试点工作必须经国土资源部批准,未经批准不得自行开展试点工作。


省级国土资源部门制定试点工作总体方案,向国土资源部提出开展挂钩试点工作申请。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查,并批准挂钩试点省份。


经批准的试点省级国土资源部门,依据试点工作总体方案,组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划,并进行审查,建立项目区备选库;根据项目区入库情况,向国土资源部提出周转指标申请。


国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上,按照总量控制的原则,批准下达挂钩周转指标规模。


第十一条 挂钩试点应当具备以下条件:


(一)建设用地供需矛盾突出,农村建设用地整理复垦潜力较大;


(二)当地政府重视,群众积极性较高;


(三)经济发展较快,具备较强的经济实力,能确保建新安置和拆旧整理所需资金;


(四)土地管理严格规范,各项基础业务扎实,具有较强制度创新和探索能力。


第十二条 试点省(区、市)应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模,在项目区备选库中择优确定试点项目区,对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批,不再单独办理农用地转用审批手续。整体审批结果报国土资源部备案。


项目区经整体审批后方可实施,未经整体审批的项目区,不得使用挂钩周转指标;未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块,不得改变土地用途,涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。


第十三条 项目区实施前,应当对建新拟占用的农用地和耕地,进行面积测量和等级评定,并登记入册。


第十四条 挂钩试点实施过程中,项目区拆旧地块整理要严格执行土地整理复垦的有关规定,涉及工程建设的,应当执行项目法人制、招投标制、工程监理制、公告制等制度。


第十五条 挂钩周转指标分别以行政区域和项目区为考核单位,两者建新地块的面积规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。对各项目区挂钩周转指标的使用情况,要独立进行考核和管理;对试点市、县挂钩周转指标的使用情况,要综合行政辖区内的所有项目区进行整体考核和管理。


试点市、县国土资源部门应按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则,制定建立挂钩周转指标管理台账,对挂钩周转指标的下达、使用和归还进行全程监管。


挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年。项目区要制定分年度指标归还计划,试点市、县国土资源部门督促落实指标归还进度;试点省级国土资源部门每年应依据指标归还计划,对各试点市、县挂钩周转指标归还情况进行考核验收。


第十六条 项目区建新地块要按照国家供地政策和节约集约用地要求供地和用地。确需征收的集体土地,应依法办理土地征收手续。


通过开展土地评估、界定土地权属,按照同类土地等价交换的原则,合理进行土地调整、互换和补偿。根据“依法、自愿、有偿、规范”的要求,探索集体建设用地流转,创新机制,促进挂钩试点工作。


第十七条 项目区选点布局应当举行听证、论证,充分吸收当地农民和公众意见,严禁违背农民意愿,大拆大建;项目区实施过程中,涉及农用地或建设用地调整、互换,要得到集体经济组织和农民确认。涉及集体土地征收的,要实行告知、听证和确认,对集体和农民妥善给予补偿和安置。


建新地块实行有偿供地所得收益,要用于项目区内农村和基础设施建设,并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求,优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。


第十八条 市、县国土资源部门对挂钩试点工作要实行动态监管,每半年将试点进展情况向上级国土资源部门报告;省级国土资源部门应定期对本行政辖区试点工作进行检查指导,并于每年年底组织开展年度考核,考核情况报国土资源部备案。


第十九条 项目区实施完成后,由试点县级国土资源部门进行初验。初验合格后,向上一级国土资源部门申请,由省级国土资源部门组织正式验收,并将验收结果报部备案。


项目区验收时,需提供1:1万或更大比例尺的项目区土地利用现状图和必要的遥感影像资料,与项目区实施前的图件资料进行比对和核查。


第二十条 项目区竣工验收后,要在规定的时间内完成地籍调查和土地变更调查,明确地块界址,并依法办理土地变更登记手续。


第二十一条 试点各级国土资源部门应运用计算机等手段,对建新拆旧面积、周转指标、土地权属等进行登记、汇总,建立项目区数据库,加强信息化管理。


第二十二条 国土资源部定期对试点工作进行检查,对未能按计划及时归还指标的省(区、市),要限期整改,情节严重的,暂停挂钩试点工作;对于擅自扩大试点范围,突破下达周转指标规模,停止该省(区、市)的挂钩试点工作,并相应扣减土地利用年度计划指标。


第二十三条 试点省(区、市)可结合本地区实际情况,参照本办法,制定具体实施办法。


第二十四条 本办法自颁布之日起实施。



中华人民共和国国土资源部
二〇〇九年三月二日